《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》

財政部文件

財金〔2019〕10號

關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財政局，財政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政監(jiān)察專員辦事處：

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引入社會力量參與公共服務(wù)供給，提升供給質(zhì)量和效率，是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署。為貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議和全國財政工作會議精神，有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，充分發(fā)揮PPP模式積極作用，落實好“六穩(wěn)”工作要求，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見：

一、牢牢把握推動PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求

近年來，各級財政部門會同有關(guān)方面大力推進PPP工作，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用，但也存在超出自身財力、固化政府支出責(zé)任、泛化運用范圍等問題。各級財政部門要進一步提高認識，遵循“規(guī)范運行、嚴格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，切實防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，扎實推進PPP規(guī)范發(fā)展。

（一）規(guī)范運行。健全制度體系，明確“正負面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴格項目入庫，完善“能進能出”動態(tài)調(diào)整機制，落實項目績效激勵考核。

（二）嚴格監(jiān)管。堅持必要、可承受的財政投入原則，審慎科學(xué)決策，健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機制，防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財政支出壓力，切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。

（三）公開透明。公平、公正、公開擇優(yōu)采購社會資本方。用好全國PPP綜合信息平臺，充分披露PPP項目全生命周期信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（四）誠信履約。加強地方政府誠信建設(shè)，增強契約理念，充分體現(xiàn)平等合作原則，保障社會資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時履約，增強社會資本長期投資信心。

二、規(guī)范推進PPP項目實施

（一）規(guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：

1. 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；

2. 社會資本負責(zé)項目投資、建設(shè)、運營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險；

3. 建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；

4. 項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；

5. 政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機關(guān)或事業(yè)單位；

6. 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督。

（二）在符合上述條件的同時，新上政府付費項目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：

1.財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。按照“實質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外；

2.采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；

3.嚴格控制項目投資、建設(shè)、運營成本，加強跟蹤審計。

對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。

（三）強化財政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。

三、加強項目規(guī)范管理

各級財政部門要將規(guī)范運作放在首位，嚴格按照要求實施規(guī)范的PPP項目，不得出現(xiàn)以下行為：

（一）存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設(shè)運營風(fēng)險的。

（二）本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實際只承擔(dān)項目建設(shè)、不承擔(dān)項目運營責(zé)任，或政府支出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的。

（三）未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規(guī)避財政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實施的。

（四）以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金，虛假出資或出資不實的。

（五）未按規(guī)定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息，嚴重影響行使公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)的。

對于存在本條（一）項情形，已入庫項目應(yīng)當(dāng)予以清退，項目形成的財政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請有關(guān)部門對相關(guān)單位及個人予以嚴肅問責(zé)。

對于存在本條（二）至（五）項情形的，應(yīng)在限期內(nèi)進行整改。無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項目應(yīng)當(dāng)予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規(guī)提請有關(guān)部門予以問責(zé)和妥善處置。

四、營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境

各級財政部門要會同有關(guān)部門，多措并舉，加強規(guī)范管理和分類指導(dǎo)，對重點領(lǐng)域、重點項目加大政策支持力度。

（一）鼓勵民資和外資參與。加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度，向民營企業(yè)推介政府信用良好、項目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持。中央財政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營企業(yè)參與的PPP項目。研究完善中國PPP基金績效考核辦法，將投資民營企業(yè)參與項目作為重要考核指標(biāo)，引導(dǎo)中國PPP基金加大支持力度。各地在開展PPP項目時，不得對外資企業(yè)、中資境外分支機構(gòu)參與設(shè)置歧視性條款或附加條件。提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購，應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項目需求特點，合理選擇采購方式，進一步加強采購需求和履約驗收管理，提高采購質(zhì)量。

（二）加大融資支持。結(jié)合自身財力狀況，因地制宜采取注入資本金、運營補貼等方式支持規(guī)范的PPP項目。引導(dǎo)保險資金、中國PPP基金加大項目股權(quán)投資力度，拓寬項目資本金來源。鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項目存量資產(chǎn)，豐富社會資本進入和退出渠道。

（三）聚焦重點領(lǐng)域。優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項目。加快實施符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要、決策程序完備、回報機制清晰、融資結(jié)構(gòu)合理的項目。

（四）保障合理支出。符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出。各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項目財政支出納入預(yù)算管理，重諾守約，穩(wěn)定市場預(yù)期。

（五）加強信息披露。依托全國PPP綜合信息平臺，對PPP項目信息進行全流程公開披露、匯總統(tǒng)計和分析監(jiān)測，完善項目庫“能進能出”的動態(tài)調(diào)整機制，不以入庫為項目合規(guī)“背書”，不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件。

（六）加強分類指導(dǎo)。對于在建項目，督促各方嚴格履約，保障出資到位，推動項目按期完工，避免出現(xiàn)“半拉子”項目。對于尚未開工的項目，督促各方嚴格按照要求加強合同條款審核，規(guī)范融資安排。對于進入采購階段的項目，加強宣傳推介和信息披露，吸引各類市場主體特別是民營企業(yè)和外資企業(yè)平等參與。同時，加強重大項目儲備，扎實做好項目前期論證，推動形成遠近結(jié)合、梯次接續(xù)的項目開發(fā)格局。

（七）強化PPP咨詢機構(gòu)庫和專家?guī)旃芾怼Ｗ稍儥C構(gòu)和專家要發(fā)揮專業(yè)作用，遵守職業(yè)操守，依法合規(guī)提供PPP項目咨詢服務(wù)。對于包裝不規(guī)范PPP項目增加隱性債務(wù)風(fēng)險、出具咨詢意見違反相關(guān)政策規(guī)定、收費標(biāo)準(zhǔn)偏離市場合理水平、對PPP項目實施造成消極影響和嚴重后果的咨詢機構(gòu)和專家，要按照規(guī)定嚴肅追究責(zé)任。

五、協(xié)同配合抓好落實

各級財政部門要提高站位，主動作為，加快推動建立協(xié)同配合、保障有力、措施到位的工作機制。

（一）加強部門協(xié)作，強化項目前期識別、論證和入庫等環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)與信息共享，扎實做好項目前期準(zhǔn)備工作，夯實項目實施基礎(chǔ)，推進科學(xué)決策。

（二）強化跟蹤監(jiān)測。加強對項目全生命周期的跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，建立健全政策落實和項目實施督查機制。加大信息公開力度，主動接受審計監(jiān)督和社會監(jiān)督，推動項目規(guī)范有序?qū)嵤?/span>

（三）鼓勵地方和部門因地制宜創(chuàng)新工作機制、加大政策扶持力度，加強經(jīng)驗總結(jié)和案例推廣，工作推進中形成的經(jīng)驗做法和發(fā)現(xiàn)的重大問題，及時向財政部報告。