生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（EOD模式）試點(diǎn)項(xiàng)目分析及案例

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間矛盾日益凸顯的背景下，環(huán)境部從2018年開(kāi)始提出EOD模式的倡議，此后，多部委陸續(xù)出臺(tái)EOD相關(guān)政策文件。生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式是指，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，開(kāi)啟了EOD模式的試點(diǎn)工作。截至目前，共征集批準(zhǔn)了兩批94個(gè)試點(diǎn)。針對(duì)已經(jīng)公布的兩批EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目，本文從地區(qū)分布、開(kāi)發(fā)內(nèi)容、投資額度和落地情況作出簡(jiǎn)要分析。

一、試點(diǎn)項(xiàng)目

（一）地區(qū)分布

從地區(qū)分布看，27個(gè)省/直轄市申報(bào)了試點(diǎn)項(xiàng)目，其中，華東地區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量最多，涉及27個(gè)項(xiàng)目，占比28.72%；西北地區(qū)涉及16個(gè)項(xiàng)目，占比17.02%；西南地區(qū)涉及13個(gè)項(xiàng)目，占比13.83%；華北和華中地區(qū)均涉及11個(gè)項(xiàng)目，占比11.7%；華南地區(qū)涉及10個(gè)項(xiàng)目，占比10.64%；最后是東北地區(qū)，涉及6個(gè)項(xiàng)目，占比6.38%。具體各省/直轄市數(shù)量分布如圖1-1所示。

圖1-1兩批E0D試點(diǎn)項(xiàng)目地區(qū)分布

從申報(bào)批次看，首批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目中，華東地區(qū)涉及數(shù)量最多，為13個(gè)，在36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中占比36.11%，東北、西北地區(qū)涉及數(shù)量最少，均只有2個(gè)，在36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中占比5.89%；第二批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目中，西北、東北地區(qū)有明顯側(cè)重，與首批試點(diǎn)項(xiàng)目所占比重相比，增幅顯示為正，其中西北地區(qū)涉及項(xiàng)目數(shù)量同華東地區(qū)，有14個(gè)，在58個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中占比最高，為24.14%。

表1-1兩批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目地區(qū)分布數(shù)量對(duì)比

（二）開(kāi)發(fā)內(nèi)容

1.生態(tài)環(huán)境治理

通過(guò)對(duì)94個(gè)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目生態(tài)開(kāi)發(fā)內(nèi)容的梳理發(fā)現(xiàn)，目前試點(diǎn)項(xiàng)目生態(tài)開(kāi)發(fā)內(nèi)容在生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理及資源綜合利用和土壤污染防治5個(gè)方面均有分布，其中以生態(tài)保護(hù)修復(fù)和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)為開(kāi)發(fā)內(nèi)容申報(bào)EOD試點(diǎn)的項(xiàng)目有75個(gè)，占較大比重，合計(jì)占比79.79%。

圖1-2兩批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式（單位：個(gè)）

在以水生態(tài)環(huán)境保護(hù)為開(kāi)發(fā)內(nèi)容的項(xiàng)目中，多涉及長(zhǎng)江中游水環(huán)境治理及生態(tài)修復(fù)、流域生態(tài)環(huán)境治理、河道綜合整治及兩岸配套提升、河湖清淤擴(kuò)容、污水處理設(shè)施與配套管網(wǎng)建設(shè)改造等內(nèi)容；以生態(tài)保護(hù)修復(fù)為開(kāi)發(fā)內(nèi)容的項(xiàng)目中，則主要會(huì)涉及到山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)、沙漠綜合治理、礦業(yè)資源綜合整治、礦山修復(fù)、區(qū)域生態(tài)污染防治等內(nèi)容。除此之外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村垃圾治理、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用、農(nóng)村人居環(huán)境治理、鹽堿地改造、固體廢物防治等也是常見(jiàn)的開(kāi)發(fā)內(nèi)容。

2.產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入

對(duì)于EOD項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，其區(qū)別于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最為明顯的特征是在于環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投入與產(chǎn)出的平衡。因此EOD項(xiàng)目所關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)需要契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際需要，且有良好的項(xiàng)目收益作為支撐。目前，EOD關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)常見(jiàn)類型大致有3種，分別是：（1）生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目：文旅觀光、醫(yī)療康養(yǎng)、特色農(nóng)林種植加工等；（2）新能源綠色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目：風(fēng)光氫儲(chǔ)、風(fēng)電環(huán)保、光伏、綠色建材等；（3）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目：環(huán)保裝備高端制造、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、金融碳交易、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等。

（三）投資額度

通過(guò)對(duì)兩批94個(gè)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目公開(kāi)資料的查閱，目前已知投資額度的項(xiàng)目有70個(gè)，總投資額為4420.17億元。投資額在50億元以下和50億元以上，100億元以下的項(xiàng)目數(shù)量分布較多，共計(jì)59個(gè)，占已調(diào)查項(xiàng)目的85.13%，其中，“韶關(guān)市曲江區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的煤矸石綜合利用項(xiàng)目”投資額最小，為3億元；而投資額在200億元以上的項(xiàng)目?jī)H有3個(gè)，分別是：“重慶市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”（390億元）、“涪江遂寧主城區(qū)段環(huán)境綜合整治與城鄉(xiāng)一體化融合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”（368億元）和“莆田市木蘭溪綬溪片區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”（210億元）。

圖1-3 EOD試點(diǎn)項(xiàng)目投資額分布

（四）落地情況

在94個(gè)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目中，通過(guò)公開(kāi)資料能查詢到項(xiàng)目承建單位、招投標(biāo)信息、簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議或已開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目合計(jì)有63個(gè)，在兩批試點(diǎn)項(xiàng)目總數(shù)的占比為67.02%，并且大多數(shù)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目的承建單位都是央企或者地方國(guó)企，據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉及央企16家（中交集團(tuán)、中建一局、中化學(xué)、中電建、葛洲壩集團(tuán)、中鐵建等）、地方國(guó)企30家，合計(jì)46家，占已開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)的73.01%。除此之外，在已確定中標(biāo)單位的15個(gè)項(xiàng)目中，有10個(gè)項(xiàng)目是以聯(lián)合體方式中標(biāo)。

圖1-4 已落地EOD項(xiàng)目承建單位性質(zhì)分布

二、案例分析

本文以“馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”為例，從項(xiàng)目背景、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目運(yùn)作等方面進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。

（一）項(xiàng)目背景

馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理EOD項(xiàng)目為國(guó)家首批入選生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)項(xiàng)目名單的36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目之一。

馬鞍山市是全國(guó)七大鐵礦區(qū)之一，向山地區(qū)是馬鞍山鐵礦資源的集中地，但因過(guò)度開(kāi)采導(dǎo)致向山地區(qū)礦產(chǎn)資源逐漸枯竭，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。為著力解決馬鞍山城市門(mén)戶、兩河源頭向山地區(qū)資源枯竭、生態(tài)失衡、環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施配套落后、人居環(huán)境差等問(wèn)題。依托于向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理EOD試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，加快資源型城市轉(zhuǎn)型步伐，進(jìn)一步將馬鞍山打造為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的資源型城市轉(zhuǎn)型的先行區(qū)和示范區(qū)。

（二）項(xiàng)目?jī)?nèi)容

項(xiàng)目位于安徽省馬鞍山市雨山區(qū)向山鎮(zhèn)，占地面積63.6平方千米，總投資約82.7億元，其中“EPC+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”階段總投資47.8億元。采用特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行運(yùn)作，經(jīng)營(yíng)期限30年（建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期27年）。項(xiàng)目建設(shè)圍繞生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)配套兩方面內(nèi)容展開(kāi)。針對(duì)向山地區(qū)礦山修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套提升、人居環(huán)境整治等生態(tài)保護(hù)治理需求，通過(guò)采取“礦山治理+特種經(jīng)濟(jì)林一二三產(chǎn)融合”的模式，提升交通、綠化、教育等要素資源，加快對(duì)接產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，推動(dòng)節(jié)能環(huán)保、智能制造、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、運(yùn)動(dòng)休閑等新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)聯(lián)動(dòng)良性循環(huán)。

表2-1 馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容

（三）項(xiàng)目運(yùn)作

馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目由馬鞍山市人民政府授權(quán)馬鞍山市雨山區(qū)人民政府為本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目采取兩階段招標(biāo)方式操作，項(xiàng)目第一階段由雨山區(qū)人民政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇馬鞍山市兩山綠色生態(tài)環(huán)境建設(shè)有限公司作為本項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)者，負(fù)責(zé)向山EOD項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目第二階段由特許經(jīng)營(yíng)者作為招標(biāo)人以EPC+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方式確定項(xiàng)目的總承包單位。其中，一標(biāo)段中標(biāo)人為：中化學(xué)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司聯(lián)合體；二標(biāo)段中標(biāo)人為：中鐵市政環(huán)境建設(shè)有限公司聯(lián)合體。

圖2-1馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖

資金籌措上，馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的資本金占總投資的20%，馬鞍山市國(guó)有資管理委員會(huì)代表政府出資50%，其余資本金主要為國(guó)家綠色發(fā)展基金出資組建合伙企業(yè)增資兩山公司。項(xiàng)目融資方面，該項(xiàng)目已獲中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行安徽省分行提供10億元貸款。專項(xiàng)債方面，發(fā)行約占總投資22%的政府專項(xiàng)債。省財(cái)政廳每年投入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶專項(xiàng)引導(dǎo)資金以及省級(jí)山水林田湖草項(xiàng)目基金，用于支持項(xiàng)目建設(shè)。

未來(lái)收益來(lái)源上，該項(xiàng)目將主要通過(guò)運(yùn)營(yíng)收入反哺生態(tài)修復(fù)投入。運(yùn)營(yíng)收入主要包括：產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收入、碳匯交易收入、資源再利用收入等。

1.產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收入：項(xiàng)目建成后，社會(huì)資本方（投資人）根據(jù)馬鞍山向山鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行適當(dāng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，培育特色農(nóng)業(yè)、商業(yè)綜合體、康養(yǎng)、文旅以及新能源等產(chǎn)業(yè)，獲得文旅經(jīng)營(yíng)、停車場(chǎng)收費(fèi)等產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收入。

2.碳匯交易收入：EOD項(xiàng)目與國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略相契合，馬鞍山向山鎮(zhèn)通過(guò)積極推進(jìn)森林城市建設(shè)、鄉(xiāng)村綠化美化，將生態(tài)環(huán)境治理與林業(yè)碳匯項(xiàng)目相結(jié)合，充分挖掘林業(yè)“碳庫(kù)”價(jià)值，多形式多途徑推動(dòng)林業(yè)增綠增匯。

3.資源再利用收入：在馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)治理過(guò)程當(dāng)中產(chǎn)生的如：一般工業(yè)固廢填埋、廢棄礦山資源利用、土地整理等可再利用資源，可通過(guò)市場(chǎng)化的方式進(jìn)行交易，獲得合理收益。

（四）項(xiàng)目成效

自2021年7月開(kāi)工以來(lái)，已經(jīng)有部分項(xiàng)目竣工，特別一些是廣場(chǎng)、公園地改造、翻修使整體布局規(guī)劃更加合理，綠化環(huán)境也有明顯改善。

未來(lái)馬鞍山向山鎮(zhèn)將在全面推進(jìn)生態(tài)修復(fù)的同時(shí)，積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色化，通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制和項(xiàng)目運(yùn)作模式，不斷提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。以馬鞍山向山治理EOD項(xiàng)目為導(dǎo)向，在產(chǎn)業(yè)布局方面，整合三個(gè)產(chǎn)業(yè)圈層，一產(chǎn)方面積極培育特色農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代園藝、特色林果、綠色蔬菜等，形成區(qū)域特色明顯、附加值高的主導(dǎo)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)；二產(chǎn)方面規(guī)劃向山鎮(zhèn)工業(yè)主要以生態(tài)修復(fù)、大健康與生物科技等綠色新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)為主，并融入符合“雙碳目標(biāo)”的新能源產(chǎn)業(yè)；三產(chǎn)方面積極開(kāi)發(fā)以礦山開(kāi)采為主題的文化旅游業(yè)、商貿(mào)服務(wù)等，構(gòu)建向山EOD生態(tài)產(chǎn)業(yè)圈，將向山地區(qū)打造成為全國(guó)EOD綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的“馬鞍山示范”；安徽的“杭嘉湖”、長(zhǎng)三角的“白菜心”的向山樣板，構(gòu)筑向山地區(qū)“村莊集聚美麗、環(huán)境宜居宜業(yè)、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的生態(tài)文明新格局。

附錄：已落地EOD項(xiàng)目詳細(xì)列表