中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》

新華社北京9月25日電?近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。

《深化集體林權(quán)制度改革方案》全文如下。

集體林是提升碳匯能力的重要載體，是維護生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要資源。集體林權(quán)制度改革對于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、促進農(nóng)民就業(yè)增收、建設(shè)生態(tài)文明、推動綠色發(fā)展具有重要意義。為深化集體林權(quán)制度改革，鞏固和拓展改革成果，制定本方案。

一、總體要求

深化集體林權(quán)制度改革，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，積極穩(wěn)妥推進集體林權(quán)制度創(chuàng)新，依法保護農(nóng)民和林業(yè)經(jīng)營者的集體林權(quán)益，增強生態(tài)保護和林業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，不斷完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制和生態(tài)補償制度，充分發(fā)揮森林多種功能，推動林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，促進人與自然和諧共生，努力實現(xiàn)生態(tài)美、百姓富的有機統(tǒng)一。

——堅持改革方向，穩(wěn)步深化探索。確保集體林地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，放活林地經(jīng)營權(quán)、保障林木所有權(quán)。尊重群眾首創(chuàng)精神，及時總結(jié)提煉經(jīng)驗做法，分區(qū)分類施策，突出問題導(dǎo)向，堅持底線思維，不搞一刀切、強迫命令，確保改革始終沿著正確方向前進。

——堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。把保護生態(tài)放在首位，推進森林資源節(jié)約集約循環(huán)利用，統(tǒng)籌保護與發(fā)展，科學(xué)開展森林經(jīng)營，提高森林質(zhì)量，增加生態(tài)產(chǎn)品供給，提升森林生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益。

——堅持尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民權(quán)益。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，實施一批發(fā)展所需、基層所盼、民心所向的改革舉措，讓群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。

到2025年，基本形成權(quán)屬清晰、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、保護嚴格、流轉(zhuǎn)有序、監(jiān)管有效的集體林權(quán)制度。在此基礎(chǔ)上，通過繼續(xù)深化改革，進一步發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動森林經(jīng)營更加科學(xué)高效、支持保護制度更加完善、林權(quán)價值增值途徑更加多樣，不斷促進森林資源持續(xù)增長、森林生態(tài)質(zhì)量持續(xù)提高、林區(qū)發(fā)展條件持續(xù)改善、農(nóng)民收入持續(xù)增加。

二、主要任務(wù)

（一）加快推進“三權(quán)分置”。實行集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。落實所有權(quán)，堅持集體林地所有權(quán)不變，維護農(nóng)民集體對承包林地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等各項權(quán)能。穩(wěn)定承包權(quán)，保持集體林地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，承包期屆滿時應(yīng)堅持延包原則，不得將承包林地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包林地繼續(xù)保持穩(wěn)定。保障進城落戶農(nóng)民合法林地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。開展集體林地延包試點，家庭承包林地剩余期限10年以內(nèi)的，發(fā)包方可以依法提前確認延包合同，以林地承包到期為起點起算并合理確定延包期限。放活經(jīng)營權(quán)，林地經(jīng)營權(quán)可以依法再流轉(zhuǎn)或者依法向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。林地經(jīng)營權(quán)合同終止時，要保障林地經(jīng)營權(quán)人的林木財產(chǎn)權(quán)益，鼓勵林地受讓方以公允價格受讓林木所有權(quán)，維持林業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。流轉(zhuǎn)期限5年以上的林地經(jīng)營權(quán)可以向不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請登記發(fā)證，可以作為林權(quán)抵押貸款、申報林業(yè)項目、申請林木采伐及其他有關(guān)行政管理事項的憑證。

（二）發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵各地采取措施，引導(dǎo)農(nóng)戶通過出租、入股、合作等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)。支持小農(nóng)戶通過多種形式聯(lián)合開展生產(chǎn)，推廣家庭聯(lián)合經(jīng)營、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶股份合作經(jīng)營、農(nóng)戶委托經(jīng)營模式。發(fā)揮各類社會化服務(wù)組織帶動小農(nóng)戶作用，完善小農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機制，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展有機銜接。對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，將集體林地收益權(quán)量化到戶，收益權(quán)證發(fā)放到戶。支持各地組建林權(quán)收儲機構(gòu)，采取市場化方式收儲分散林權(quán)。鼓勵探索林權(quán)資產(chǎn)折資量化的林票運行機制，增強森林資源資產(chǎn)對社會資本的吸引力。各地要依托現(xiàn)有平臺搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)，建立社會資本投資林權(quán)的渠道。鼓勵各類企業(yè)參與林業(yè)投資經(jīng)營，加強對社會資本投資林業(yè)的全過程監(jiān)督，建立健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制。鼓勵各地采取改善林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件、購買社會化服務(wù)、補助林權(quán)收儲擔(dān)保費用等措施培育林業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。支持分區(qū)分類探索國有林場經(jīng)營性收入分配激勵機制，引導(dǎo)國有林場與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營，促進集體林經(jīng)營水平提升。完善林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制，將集體林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處納入平安中國建設(shè)考評體系。

（三）切實加強森林經(jīng)營。從保障農(nóng)民合法權(quán)益出發(fā)，依法依規(guī)科學(xué)劃定公益林和天然林范圍，不得隨意擴大范圍。合理優(yōu)化公益林中集體林的比例，適當(dāng)考慮將森林生態(tài)區(qū)位不重要或者生態(tài)狀況不脆弱的集體林地依法調(diào)出公益林范圍，經(jīng)國務(wù)院和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府同意，并予以公布?？h級林草主管部門要探索建立以森林經(jīng)營方案為基礎(chǔ)的管理制度，支持和引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營主體單獨編制森林經(jīng)營方案，將森林經(jīng)營方案作為審批林木采伐、安排林業(yè)項目等行政管理事項的重要依據(jù)。實施森林質(zhì)量精準提升工程，推廣森林高效經(jīng)營模式，采取林分改造、森林撫育、優(yōu)化林種樹種結(jié)構(gòu)等措施，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。鼓勵各地結(jié)合實際探索差異化森林經(jīng)營補助政策，重點支持中幼林撫育。推行全周期森林經(jīng)營，通過采伐更新、撫育復(fù)壯、擇伐補造等措施，加快低產(chǎn)低效林和成過熟林改造更新。

（四）保障林木所有權(quán)權(quán)能。對林業(yè)經(jīng)營者實行林木采伐限額5年總額控制政策，取消人工商品林主伐年齡限制，明確人工公益林更新條件，實施林木采伐告知承諾方式審批，將林木采伐限額指標(biāo)分配、林木采伐許可申請和審批及采伐監(jiān)管情況納入政府公開事項目錄清單。強化對森林經(jīng)營方案和告知承諾執(zhí)行情況的監(jiān)管，地方政府要用好用足林木采伐限額，將依法采伐的木材納入地方政府森林資源保護發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制，滿足森林經(jīng)營中合理的林木采伐需求。不得以各種名義禁止或限制合法的林木采伐行為，確需禁止或限制的，應(yīng)依法對權(quán)利人給予經(jīng)濟補償。

（五）積極支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加強木本糧油、木材、竹材、森林藥材等重要初級林產(chǎn)品供給能力建設(shè)，鼓勵林業(yè)大省、大市、大縣培育林業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)。實施興林富民行動，農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地區(qū)振興、綠色經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展等政策要形成合力，支持集體林業(yè)大縣發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，實施一批以工代賑項目，提升一批現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，扶持一批專精特新林業(yè)企業(yè)。在保護森林資源和生態(tài)的前提下，可依法利用公益林的林下資源、林間空地、林緣林地等，適度發(fā)展林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、自然教育等綠色富民產(chǎn)業(yè)，嚴禁變相搞別墅、高爾夫球場等違法違規(guī)行為，并加強林區(qū)的歷史文化遺產(chǎn)保護。通過政府采購積極推廣應(yīng)用木竹結(jié)構(gòu)建筑和木竹建材。建立森林生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)志管理和產(chǎn)品追溯體系，創(chuàng)建區(qū)域林業(yè)特色品牌。鼓勵各地舉辦森林生態(tài)產(chǎn)品推介活動，提供市場營銷服務(wù)。結(jié)合農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃實施，支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)路、旅游路、資源路等集體林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推動將一批用于林業(yè)生產(chǎn)的先進適用機械按程序列入農(nóng)機購置與應(yīng)用補貼機具種類范圍。

（六）探索完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。建立健全林業(yè)碳匯計量監(jiān)測體系，形成林業(yè)碳匯核算基準線和方法學(xué)。支持符合條件的林業(yè)碳匯項目開發(fā)為溫室氣體自愿減排項目并參與市場交易，建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。探索實施林業(yè)碳票制度，制定林業(yè)碳匯管理辦法，鼓勵碳排放企業(yè)、大型活動組織者、社會公眾等通過購買林業(yè)碳匯履行社會責(zé)任。健全森林生態(tài)效益補償機制，統(tǒng)一天然林管護和國家級公益林補償政策。鼓勵各地結(jié)合生態(tài)保護貢獻、生態(tài)區(qū)位重要程度、森林管護難度等因素探索實行差異化補償。實行公益林、商品林分類經(jīng)營管理，明確分級保護、差異化利用措施，保障權(quán)利人權(quán)益，促進林權(quán)價值增值。鼓勵地方通過租賃、贖買、合作等方式妥善處置重要生態(tài)區(qū)位內(nèi)的集體林，維護權(quán)利人的合法權(quán)益。

（七）加大金融支持力度。充分發(fā)揮綠色金融引領(lǐng)作用，研究將符合條件的林權(quán)交易服務(wù)、林產(chǎn)品精深加工等納入綠色金融支持范圍，加大金融支持力度。完善綠色貸款統(tǒng)計。鼓勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)結(jié)合職能定位和業(yè)務(wù)范圍，加大對林業(yè)貸款的支持力度。將林權(quán)抵押貸款和林業(yè)經(jīng)營主體貸款納入金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估范疇，強化激勵約束。商業(yè)銀行林權(quán)抵押貸款不良率高出自身各項貸款不良率3個百分點（含）以內(nèi)的，可不作為監(jiān)管部門監(jiān)管評級和銀行內(nèi)部考核評價的扣分因素。健全抵押林權(quán)快速處置機制，引導(dǎo)金融機構(gòu)按市場化原則加大對林權(quán)抵押貸款的支持力度，提高林權(quán)抵押率。加強林權(quán)收儲擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管，發(fā)揮林權(quán)收儲機構(gòu)經(jīng)營林權(quán)資產(chǎn)的專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵社會資本開展林權(quán)收儲擔(dān)保服務(wù)。探索基于碳匯權(quán)益的綠色信貸產(chǎn)品，符合條件的可納入碳減排支持工具范圍，支持符合條件的發(fā)行人發(fā)行鄉(xiāng)村振興票據(jù)或以林權(quán)作為擔(dān)保發(fā)行債券。支持保險機構(gòu)創(chuàng)新開發(fā)各類林業(yè)保險產(chǎn)品，鼓勵地方政府將林業(yè)保險產(chǎn)品納入地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補政策范圍。鼓勵各地完善承保機構(gòu)市場競爭機制，提升服務(wù)質(zhì)效。

（八）妥善解決歷史遺留問題。基于第三次全國國土調(diào)查統(tǒng)一底圖，加快推進林權(quán)登記存量數(shù)據(jù)整合移交，納入不動產(chǎn)登記信息平臺管理，妥善解決集體林地類重疊、權(quán)屬交叉等問題。開展集體林權(quán)首次登記的，相關(guān)經(jīng)費納入地方財政預(yù)算。發(fā)揮村組作用，在承包合同簽訂前，開展地籍調(diào)查工作。已登記的整宗林地申請變更、轉(zhuǎn)移、抵押登記的，不得要求申請人重新提交林權(quán)地籍調(diào)查成果。因原林權(quán)登記成果圖件缺失、界址不清，確需要開展補充調(diào)查的，由政府組織開展地籍調(diào)查。推動不動產(chǎn)登記信息平臺與林權(quán)綜合監(jiān)管平臺有效對接，實現(xiàn)林權(quán)審批、交易和登記信息實時互通共享。改革自留山使用制度，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，探索將其林地長期使用權(quán)分為使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保權(quán)能，完善其繼承和自愿有償退出政策。

三、保障措施

（九）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級黨委和政府要高度重視深化集體林權(quán)制度改革，將其納入林長制工作范圍，實行主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，及時解決遇到的矛盾和問題，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗和做法。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要結(jié)合實際加快制定實施方案，明確責(zé)任、細化任務(wù)，對工作不力的依規(guī)依紀依法追究責(zé)任，確保改革落地見效。市縣兩級原則上不制定配套文件。國家林草局負責(zé)協(xié)調(diào)推進本方案提出的各項任務(wù)措施，有關(guān)部門要加強溝通、密切配合，形成工作合力。凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按照有關(guān)程序經(jīng)全國人大及其常委會或國務(wù)院授權(quán)后實施。

（十）支持先行探索。支持福建、江西、重慶建設(shè)深化集體林權(quán)制度改革先行區(qū)，充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，為全國深化集體林權(quán)制度改革提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗和模式。鼓勵各地結(jié)合自身實際積極深化集體林權(quán)制度改革，在種樹農(nóng)民收益保障機制、集體林業(yè)大縣利益補償機制、發(fā)展林業(yè)規(guī)模經(jīng)營、林權(quán)價值增值途徑、林權(quán)投融資機制、林業(yè)財產(chǎn)權(quán)益保護制度、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體林經(jīng)營管理制度和社會化服務(wù)等方面探索一批有效的經(jīng)驗做法。加強跟蹤指導(dǎo)，對出現(xiàn)偏差和以各種名義進行不當(dāng)開發(fā)的行為，及時予以制止和糾偏。

（十一）加強隊伍建設(shè)。地方各級黨委和政府要依法明確林草主管部門職責(zé)，統(tǒng)籌使用編制資源，適當(dāng)增加專業(yè)技術(shù)崗位。強化林草主管部門行政執(zhí)法職責(zé)，推動人員編制向執(zhí)法一線傾斜。集體林業(yè)大縣要切實加強基層林業(yè)工作力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確相關(guān)機構(gòu)承擔(dān)林業(yè)工作。森林公安由公安機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)管理，職能保持不變，基層森林公安隊伍框架和力量布局保持基本穩(wěn)定。實施生態(tài)護林員能力提升行動，增強生態(tài)護林員輔助服務(wù)的能力。

（十二）強化考核評價。國家林草局和省級林草主管部門要建立客觀反映深化集體林權(quán)制度改革成效的評價指標(biāo)體系，并將評價結(jié)果納入林長制督查考核范圍，重大事項及時向黨中央、國務(wù)院請示報告。