借EOD模式推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善

近年來，我國海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管取得突出進(jìn)展。然而，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)的任務(wù)依然十分繁重，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善從量變到質(zhì)變還面臨著諸多挑戰(zhàn)。探索海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)多元投入機(jī)制，加強(qiáng)資金投入力度，是提升海洋生態(tài)環(huán)境治理能力、深化推進(jìn)美麗海灣建設(shè)和保護(hù)的重要保障。

1、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金投入無法滿足工作任務(wù)需求

我國對(duì)“十四五”期間海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行了部署，但相應(yīng)資金投入不足，地方資金存在較大缺口，在一定程度上制約了相關(guān)任務(wù)的落實(shí)落地。

一是中央財(cái)政資金支持有限。以海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金為代表的涉海環(huán)保類財(cái)政專項(xiàng)資金，橫向來看，資金規(guī)模小且資金跟著項(xiàng)目走，無法統(tǒng)籌使用?？v向來看，按照《海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金管理辦法》等規(guī)定，資金側(cè)重生態(tài)修復(fù)而非污染防治，“十四五”期間海洋生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)均不在海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金的支持范圍。

二是社會(huì)資本投入不足。海洋生態(tài)環(huán)境治理嚴(yán)重依賴國家和地方財(cái)政投入，社會(huì)資本僅在海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)等少數(shù)領(lǐng)域參與。同時(shí)，我國涉海金融產(chǎn)品較少，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金設(shè)立不足，目前僅針對(duì)海洋溢油損害事故設(shè)立了油污損害生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，在海洋污染治理、科學(xué)研究等相關(guān)領(lǐng)域仍存在空白。

2、EOD模式可為破解海洋生態(tài)環(huán)境治理資金不足問題探索新途徑

近年來，一種能較好解決環(huán)境治理項(xiàng)目資金不足困境但不增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式Eco-environment-oriented Development（簡稱EOD模式）在環(huán)境治理領(lǐng)域逐漸興起。自2018年生態(tài)環(huán)境部首次提出探索開展EOD模式以來，2020年、2021年生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國家發(fā)展改革委及國家開發(fā)銀行先后兩批次分別同意試點(diǎn)項(xiàng)目36個(gè)和58個(gè)。在此基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部制定《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)）（以下簡稱《指南》），同時(shí)“生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)”上線運(yùn)行，目前項(xiàng)目儲(chǔ)備庫入庫項(xiàng)目已達(dá)118個(gè)，涉及總投資6700多億元。自此，EOD項(xiàng)目進(jìn)入到“成熟一個(gè)，上報(bào)一個(gè)”的常態(tài)化入庫申報(bào)階段。實(shí)踐中，各省也先后積極探索省級(jí)EOD項(xiàng)目的實(shí)施和省份庫、地方庫的建立，享受綠色金融支持。

探索推進(jìn)海洋環(huán)境綜合治理EOD項(xiàng)目的發(fā)展與實(shí)施，對(duì)解決海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的缺失和社會(huì)資本投入不足帶來的雙重困境具有重要意義。

3、推進(jìn)海洋環(huán)境綜合治理EOD項(xiàng)目具有可行性

從當(dāng)前來看，我國推進(jìn)海洋環(huán)境綜合治理EOD項(xiàng)目具有可行性。

政策基礎(chǔ)完善。《指南》指出，項(xiàng)目入庫范圍涵蓋重點(diǎn)海域綜合治理有關(guān)內(nèi)容，明確以渤海、長江口—杭州灣、珠江口鄰近海域?yàn)橹攸c(diǎn)，包括海水養(yǎng)殖環(huán)境整治、入海排污口及直排海污染源整治、船舶港口污染防治等內(nèi)容。近日，隨著全國首個(gè)海洋EOD項(xiàng)目——溫州市洞頭區(qū)“洞頭諸灣·共富海上花園”生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項(xiàng)目成功納入中央生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，標(biāo)志著以EOD模式統(tǒng)籌推進(jìn)美麗海灣建設(shè)及海洋環(huán)境綜合治理已成為一種新的發(fā)展趨勢。

反哺收益可觀。我國近岸海域擁有283個(gè)海灣（灣區(qū)），其潛在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等天然屬性為發(fā)展海洋EOD項(xiàng)目奠定了基礎(chǔ)。從項(xiàng)目可預(yù)計(jì)收益來看，首先是土地收益，海洋EOD項(xiàng)目的土地收益以環(huán)境改善本身帶來的土地增值為主。以全國首個(gè)港口工業(yè)岸線退港還海修復(fù)整治項(xiàng)目日照海龍灣工程為例，修復(fù)后的煤堆場形成沙灘面積約46萬平方米，新增可開發(fā)土地2000多畝。

其次是產(chǎn)業(yè)收益，可通過發(fā)展生態(tài)漁業(yè)、文化旅游、健康養(yǎng)生等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)上獲益，也可以通過政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)形式從污染防治設(shè)施上獲益，還可以探索從海域使用權(quán)、海砂開采權(quán)等資源特許經(jīng)營權(quán)上獲益。以福建寧德三都澳為例，在推進(jìn)海水養(yǎng)殖綜合整治基礎(chǔ)上，建設(shè)集海水養(yǎng)殖、漁耕體驗(yàn)、海洋觀光、科普教育為一體的休閑海洋漁業(yè)示范綜合體，漁旅融合的設(shè)計(jì)也為海洋EOD項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)及收益分析提供了有益參考。

最后是碳匯收益，海洋碳匯及碳匯金融將成為海洋生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要路徑之一。充分挖掘海洋EOD項(xiàng)目內(nèi)紅樹林、海草床、鹽沼等藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)潛力，大力發(fā)展?jié)O業(yè)、微生物及珊瑚礁等海洋碳匯資源，積極探索碳資產(chǎn)質(zhì)押融資等碳匯金融途徑，海洋碳資產(chǎn)也可成為項(xiàng)目重要收益來源。

融資渠道豐富。參照大部分已落地的EOD項(xiàng)目，“社會(huì)融資為主、政府投入為輔”是大體原則。海洋EOD項(xiàng)目在實(shí)際融資過程中，資本金方面，鼓勵(lì)政府通過土地、海域等非現(xiàn)金資產(chǎn)履行出資義務(wù)，避免財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，大力推動(dòng)海洋EOD項(xiàng)目中環(huán)境治理內(nèi)容和現(xiàn)有美麗海灣建設(shè)、藍(lán)色海灣整治行動(dòng)、海岸線修復(fù)工程等工程關(guān)聯(lián)融合，爭取包括海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金、污染治理和節(jié)能減碳專項(xiàng)資金等在內(nèi)的各級(jí)資金支持。

其他融資方面，主要包括開發(fā)性金融、環(huán)保貸、政府投資基金等在內(nèi)的多種方式。海洋EOD項(xiàng)目在大力爭取國開行等政策性銀行大額中長期貸款的同時(shí)，不可忽視商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。此外，在大力吸納各地海洋產(chǎn)業(yè)投資基金在內(nèi)的政府投資基金積極參與海洋EOD項(xiàng)目的同時(shí)，也可通過碳配額收益權(quán)質(zhì)押貸款等綠色金融產(chǎn)品，將碳排放權(quán)、排污權(quán)等納入貸款質(zhì)押擔(dān)保范圍。

4、海洋環(huán)境綜合治理EOD項(xiàng)目需要做到“三個(gè)堅(jiān)持”

推動(dòng)海洋環(huán)境綜合治理EOD項(xiàng)目實(shí)施，筆者認(rèn)為要做到“三個(gè)堅(jiān)持”。

堅(jiān)持環(huán)境導(dǎo)向，禁行開發(fā)之實(shí)。海洋EOD項(xiàng)目在謀劃和培育過程中，要防止概念泛化，不能簡單認(rèn)為只要包括海洋環(huán)境治理內(nèi)容或與海洋生態(tài)環(huán)境改善相關(guān)的市政、文旅等工程就是環(huán)境導(dǎo)向，什么項(xiàng)目都往這個(gè)“筐”里裝。要堅(jiān)持以環(huán)境問題為導(dǎo)向，圍繞《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《重點(diǎn)海域綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》中的任務(wù)目標(biāo)，按照“精準(zhǔn)性、必要性、緊迫性、真實(shí)性”，重點(diǎn)解決輿論反映強(qiáng)烈、群眾反映集中、社會(huì)普遍關(guān)注的突出海洋生態(tài)環(huán)境問題。此外，要重點(diǎn)防范借海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之名行片區(qū)開發(fā)之實(shí)的“掛羊頭賣狗肉”行為，在加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海背景下，社會(huì)資本在參與謀劃海洋EOD項(xiàng)目時(shí)，要摒棄商業(yè)開發(fā)思維，不能只算經(jīng)濟(jì)賬，不算環(huán)境賬，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)上要加強(qiáng)和環(huán)境關(guān)聯(lián)性及依賴性的思考。

堅(jiān)持收益反哺，防范隱形債務(wù)。社會(huì)資本方要加強(qiáng)項(xiàng)目策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投融資等一整條產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)施能力，提高合理評(píng)判經(jīng)營性資源價(jià)值與海洋生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)資金平衡的能力。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，要用好政策允許下的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)手段，如對(duì)修復(fù)騰退建設(shè)用地、用海指標(biāo)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流轉(zhuǎn)、置換等政策方面的支持。要拓寬產(chǎn)業(yè)渠道，多關(guān)聯(lián)海洋生態(tài)牧場、生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)等反哺性強(qiáng)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。在項(xiàng)目融資時(shí)，可邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌謀劃階段提前介入，就關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的確定及收益來源的設(shè)置、投入與產(chǎn)出的平衡測算等把好關(guān)。此外，海洋EOD項(xiàng)目的組織模式要充分考慮海洋生態(tài)環(huán)境治理等投入成本與項(xiàng)目收益的不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)，合理考慮項(xiàng)目的投融資架構(gòu)、交易結(jié)構(gòu)等。項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)依法依規(guī)嚴(yán)格落實(shí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、資產(chǎn)處置等各項(xiàng)政策要求，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。

堅(jiān)持因地制宜，不以投資取勝?？紤]到EOD項(xiàng)目運(yùn)行周期普遍長達(dá)10年—20年，各級(jí)行政主管部門要按職責(zé)分工，依法依規(guī)加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范市場主體行為，制定完善配套政策，細(xì)化操作程序，搭建信息服務(wù)平臺(tái)，探索建立導(dǎo)向明確、路徑清晰、投入持久、回報(bào)穩(wěn)定的海洋EOD項(xiàng)目發(fā)展模式和長效的運(yùn)營管理機(jī)制。鼓勵(lì)有條件的沿海地方結(jié)合海洋生態(tài)環(huán)境改善需求先行先試，在參照國家和省級(jí)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在項(xiàng)目資金、項(xiàng)目管理等方面因地制宜探索適合各自的組織模式。不要盲目追求大規(guī)模、高投資、高回報(bào)，要充分認(rèn)識(shí)到只要能夠解決突出海洋生態(tài)環(huán)境環(huán)境問題，又能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡的就是好項(xiàng)目。