社會投資人+EPC”、“F+EPC”、“EPC+F” 三種模式的本質(zhì)區(qū)別

目前以社會投資人能夠參與項目投資建設(shè)的模式基本上包括“PPP”、“F+EPC”、“EPC+F”、“社會投資人+EPC”，這幾種模式其本質(zhì)上是截然不同的。PPP模式，屬于比較傳統(tǒng)的政府投資類與社會投資人結(jié)合的模式，大家也很熟悉了，這里我們不做過多的說明。下面對其他幾種模式進(jìn)行以下分析：

其中“F+EPC”、“EPC+F”中的F（Finance,融資），通俗的講就是幫業(yè)主解決資金問題，自己沒錢牽線搭橋金融機(jī)構(gòu)算一種方式，直接自己投資或是墊資也算是一種方式，而F放在EPC前面還是后面實際上完全不同的兩種項目類型。

01“EPC+F”模式

“EPC+F”模式：即設(shè)計-采購-施工總承包+融資模式，在工程投資需求不斷擴(kuò)大和工程項目全壽命周期集成的背景下，日益增加的競爭壓力驅(qū)使業(yè)主和承包商主動尋求非常規(guī)的項目合作方式，EPC+F便應(yīng)運而生。

EPC在前，F(xiàn)在后，建筑工程總承包方獲取EPC項目并幫業(yè)主解決相關(guān)資金問題，例如當(dāng)前國內(nèi)某些業(yè)主運用的“EPC+延期支付”模式,通常EPC承包商墊資建設(shè)，過程中業(yè)主有可能支付部分或不付進(jìn)度款，剩余部分業(yè)主承諾建設(shè)完成之后分期付費。

通常情況下EPC金額>F金額，且F金額中絕大部分都是跟施工相關(guān)的內(nèi)容，這種情況下是很難幫業(yè)主方解決征地拆遷或土地款資金不足的問題。且EPC+F 這種形式下，業(yè)主方往往是按照EPC的模式招標(biāo)，僅在工程付款方式上添加了延期支付的要求，這種情況下往往沒有成立法人項目公司的可能，投資機(jī)構(gòu)明面上進(jìn)入項目投資的可能性也較小，只能由承包商自己解決資金問題。在此種情況下承包商往往會要求業(yè)主方提供回購擔(dān)保，針對政府采購類項目（主體是自負(fù)盈虧的園區(qū)管委會不在此列），就必須要求將延期支付的款項納入中長期預(yù)算避免被列入隱形負(fù)債造成項目合規(guī)性風(fēng)險。

“EPC+F”模式，客觀上繞開規(guī)范的PPP操作流程，未做財政承受力論證，極易引致地方政府隱性債務(wù)。“EPC+F”實質(zhì)即墊資施工、延期支付、雙方約定延期支付時的懲罰措施。當(dāng)前很多EPC招標(biāo)項目，其本質(zhì)都是“墊資”或者“延期支付”的方式，核心是由中標(biāo)EPC總包擔(dān)?！皦|資”建設(shè)，承債主體成為了EPC總包單位，這種模式嚴(yán)重違反了《政府投資條例》的規(guī)定。

優(yōu)點：

一是PPP領(lǐng)域自去年底進(jìn)入清理整頓階段以來，社會各界對PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，給“EPC+F”的迅猛發(fā)展提供了機(jī)會。

二是相比于手續(xù)繁瑣、管理嚴(yán)格的PPP推進(jìn)流程，“EPC+F”模式操作相對簡單，更能滿足地方政府和施工方對實施效率及短期業(yè)績的要求。

三是地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，“EPC+F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實際問題。

缺點：

第一， 從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看， 承包商在 EPC+F的項目多地從建 設(shè)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)可行性和工程建造可行性考慮， 傾向于掩蓋運營期的收 益風(fēng)險。

第二， 由于 EPC+F的商業(yè)模式也只完成了產(chǎn)業(yè)鏈的融資和工程建設(shè)環(huán)節(jié)，這一過程通常只需要 3-5 年時間，而沒有拓展到可持續(xù)盈利幾十年之久的后期運營、 維護(hù)等高附加值環(huán)節(jié)。

02“F+EPC”模式

“F+EPC”模式：即融資+設(shè)計-采購-施工總承包模式，是對EPC模式的一種拓展和變形，在國際工程承包中用的比較多。

F融資在前，EPC建造施工在后，承包商能夠利用自身資源優(yōu)勢，替業(yè)主找到優(yōu)質(zhì)融資渠道，促進(jìn)業(yè)主和金融機(jī)構(gòu)之間的友好合作，進(jìn)而獲取項目的施工總承包。

F+EPC中的融資責(zé)任主體通常是業(yè)主，但由于融資渠道是由承包商搭建，金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放融資債務(wù)的時候，一方面是基于業(yè)主提供的擔(dān)?；驑I(yè)主信用，另一方面，承包商也承擔(dān)著“隱性連帶債務(wù)風(fēng)險”，若項目業(yè)主無力償還巨額債務(wù)，承包商難免會處于被動狀態(tài)。

由于此處F金額通常>EPC金額，即業(yè)主希望解決的資金問題不僅僅局限于建造資金，私企民企受限少操作靈活，但國企性質(zhì)建筑企業(yè)受相關(guān)部門相關(guān)條款約束，以前還能通過PPP參與此種項目的投資，現(xiàn)在投資政策收緊，國企背負(fù)降杠桿降兩金的壓力，故現(xiàn)今針對這種F+EPC項目，國企也主要是利用自己的豐富資源起到牽線搭橋的作用從而獲取EPC工程總承包任務(wù), 由于此類項目周期短，不少投資機(jī)構(gòu)也愿意參與此類項目投資，但涉及到投資金融機(jī)構(gòu)，他們對資金成本的訴求往往高于銀行，建筑企業(yè)有時為了承接項目會適當(dāng)讓渡部分建安收益幫業(yè)主分擔(dān)部分融資成本，此種情況操作項目建議成立項目公司進(jìn)行運作，即便于投資機(jī)構(gòu)合法合規(guī)地進(jìn)入項目公司，也便于資金合法合規(guī)地流動，建筑企業(yè)也有機(jī)會實現(xiàn)以小資金撬動大項目的目的。

從實際中發(fā)現(xiàn)，很多工程局投資公司基本上都是以“F”端解決資本金來實現(xiàn)，后續(xù)就是靠銀行貸款實現(xiàn)融資，但是隨著財政部及銀保監(jiān)對于資金監(jiān)管的力度加大，很多項目想通過銀行實現(xiàn)項目貸，難度越來愈大，甚至有些類型的項目已經(jīng)不可能了，因此全國很多項目都出現(xiàn)只解決資本金后續(xù)建設(shè)資金無法解決的尷尬局面。

03“社會投資人+EPC”模式

社會投資人，其本質(zhì)是通過資金方通過股權(quán)融資的方式對項目進(jìn)行投資，社會投資人投資建設(shè)，建設(shè)資金采用直接融資的方式實現(xiàn)，非采用銀行項目貸的方式，EPC總包單位實現(xiàn)建設(shè)，類似房地產(chǎn)一直使用的“代融代建”，業(yè)主單位以資產(chǎn)采購的方式，實現(xiàn)項目資產(chǎn)的回購。

實務(wù)中“投資人+EPC”模式又稱“股權(quán)合作型EPC”模式，一般被認(rèn)為是EPC+F模式的衍生變種，主要是指項目承接主體（通常為EPC總承包方）與項目業(yè)主共同成立項目公司，項目公司在承接主體協(xié)助下籌措項目建設(shè)資金，取得EPC工程，進(jìn)行項目運營管理，并獲得投資收益。在當(dāng)前其他“EPC+”模式紛紛陷入合規(guī)窘境后，該模式因其表征體現(xiàn)為企+企的合作，規(guī)避了政府直接融資負(fù)債的限制而逐漸流行。該模式受到有融資能力的建筑企業(yè)，尤其是央企的青睞，在其與地方國企平臺公司的合作時被大量運用。

從投資人+EPC模式的實質(zhì)來看，其就是國企項目的股權(quán)融資，通常是國企單位承擔(dān)了城建項目開發(fā)任務(wù)，并依托該項目尋找社會合作伙伴，共同出資、成立項目公司。當(dāng)前該模式下合作范圍主要包括城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)園區(qū)開發(fā)、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文旅綜合體、城中村改造、老舊街區(qū)提檔升級改造等方面，尤其以綜合性的片區(qū)開發(fā)居多。該模式下主要合作內(nèi)容主要有土地開發(fā)整理、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、商業(yè)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)招商服務(wù)、公租房出租、廠房運營管理等。

04三種模式的區(qū)別

“社會投資人+EPC”模式區(qū)別于“EPC+F”、“F+EPC”模式有兩項核心特征：資產(chǎn)性和經(jīng)營性。

1、資產(chǎn)性。承包人所持有的項目公司股權(quán)，不能設(shè)置有固定收益或明股實債安排，不能將項目公司股權(quán)與固定的付款責(zé)任聯(lián)系起來，項目公司股權(quán)所對應(yīng)的項目資產(chǎn)應(yīng)視為是承包人所有。

2、經(jīng)營性。項目必須能夠通過自身運營獲取收益，能夠通過項目回款覆蓋全部或大部分建設(shè)成本，承包人也會相應(yīng)承擔(dān)一定的經(jīng)營風(fēng)險，而不能單純是政府平臺投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

因此，在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，“社會投資人+EPC”模式的合規(guī)要求為：既然企業(yè)是投資人，項目資本金由企業(yè)出，那就是企業(yè)投資項目，不是政府投資項目。不同于BT模式，項目業(yè)主是政府或城投，施工企業(yè)墊資后，以政府的回購款、延期支付的工程款獲得回收，在“社會投資人+EPC”模式下，項目誰投資就是誰的，投資人要靠項目本身產(chǎn)生的收入回收投資款、歸還墊資。因此，真正的“社會投資人+EPC”合作模式值得探索。

05結(jié)論

“EPC+F”模式、“F+EPC”模式，對地方政府來說，不能列入預(yù)算，都可能導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)；對投資人來說，可能承擔(dān)政府付費風(fēng)險；對銀行來說，無法保證其合規(guī)，發(fā)放貸款意愿不高?！墩顿Y條例》頒布后，“EPC+F”模式由于涉嫌施工單位墊資建設(shè)政府投資項目，因違規(guī)而難以實施，國資委要求國企降負(fù)債，減少投資類項目比例，增加現(xiàn)匯項目比例，投資類項目需要報集團(tuán)總部審核通過方可實施，以便降低企業(yè)負(fù)債。國企在當(dāng)前形勢下很難大量作為“F”端介入融資環(huán)節(jié)，衍生出了以“社會投資人+EPC”為代表的的新模式。

如果項目具備充分經(jīng)營性收入，社會投資人在項目進(jìn)行過程中可以作為資產(chǎn)所有權(quán)人，則可以考慮探索采用“社會投資人+EPC”模式。沒有經(jīng)營性收入的政府投資項目不能采用“社會投資人+EPC”項目模式，但是這些項目對于緩解地方政府穩(wěn)增長壓力有幫助。地方政府財權(quán)和事權(quán)分離，財政承受能力有限，社會資本方出于獲取施工項目利益考慮，有參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿。如果地方政府“招安”這些民間資本，在提供充足投資回報的同時地區(qū)經(jīng)濟(jì)可以平穩(wěn)發(fā)展，是各方均獲益的事情。

未來，財政部或?qū)⒙?lián)合其他部委，積極推動非傳統(tǒng)投融資方式的規(guī)則制定工作，有序出臺PPP條例，為EPC項目投融資模式提供有益指導(dǎo)。希望有關(guān)部門總結(jié)地方有益經(jīng)驗，形成項目投融資創(chuàng)新模式，找到規(guī)范的“社會投資人+EPC”合作模式，讓社會資本投資可預(yù)期、有回報、能持續(xù)，促進(jìn)社會資本有序參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中來。