基礎設施項目資金來源分析及風險防范

建設工程項目往往具有體量較大、金額較高、期間較長的特征，故而深入調(diào)查并動態(tài)掌握（擬）交易對象的資產(chǎn)和資金來源情況，確保項目資金落實，以控制資金周轉(zhuǎn)和工程款回收風險，對承包單位而言顯得尤為重要。本文將從投資形式、調(diào)查手段、項目承接資金風險識別與防范三個角度對基礎設施項目資金來源公開調(diào)查路徑進行分析。

壹

投資形式概述

基礎設施項目一般具有公益性，市場難以有效配置資源，故而常由國有企業(yè)和事業(yè)單位等具有國資背景的主體投資建設或代建，資金來源相應以國家投資為主。厘清國家投資形式，是有的放矢地調(diào)查基礎設施項目資金來源的第一步。使用國家投資的基礎設施項目常見資金來源為國家投資-政府投資和國家投資-非政府投資兩種。

資金來源為國家投資-政府投資的項目，僅指使用一般預算、專項債券等預算安排資金進行投資建設的項目；除此以外，使用國有企事業(yè)單位自有資金、國家政策性貸款等其他國有資金或國家融資的項目，資金來源為國家投資-非政府投資。

從上述來源看，國家投資包含政府投資和非政府投資兩種類型。為準確辨別資金來源，有必要對國家投資與政府投資、非政府投資的具體概念進行辨析：從上述來源看，國家投資包含政府投資和非政府投資兩種類型。為準確辨別資金來源，有必要對國家投資與政府投資、非政府投資的具體概念進行辨析：

1、國家投資

2003年9月25日發(fā)布的《四川省國家投資工程建設項目招標投標條例》第三條對“國家投資”的定義和形式進行了詳細規(guī)定：國家投資工程建設項目是指全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目。

國有資金投資包括各級財政預算資金、納入財政管理的各種政府性專項建設基金、國有企業(yè)事業(yè)單位自有資金等；

國家融資包括國家發(fā)行債券、國家對外借款或者擔保、國家政策性貸款、國家授權(quán)投資主體融資、國家特許融資等。

2、政府投資

2019年5月5日，我國政府投資領域的第一部行政法規(guī)《政府投資條例》（如無特殊說明，后文《條例》均指本法規(guī)）出臺，對“政府投資”的概念和方式進行了全面規(guī)定。根據(jù)《條例》第二條、第六條的規(guī)定，政府投資是指在中國境內(nèi)使用預算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。

投資方式以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。國家發(fā)改委針對前述政府投資形式，公布了三部中央預算內(nèi)投資管理辦法，形成了中央預算內(nèi)政府投資資金安排的規(guī)范體系，并明確省級發(fā)改部門可以參照其規(guī)定制定地方預算投資管理辦法。

（政府投資方式定義匯總）

3、非政府投資

現(xiàn)行有效的法律法規(guī)并未對“非政府投資”作出相關文義解釋，從已廢止的《北京市非政府投資建設項目計劃審批管理實施辦法》《成都市非政府投資項目實行登記備案制暫行辦法》《黑龍江省非政府性投資項目核準辦法》的規(guī)定來看，各地區(qū)對于非政府投資的解釋存在些許出入。

但總體而言，非政府性投資是指不使用國家預算和地方財政資金、國債專項資金與政府專項資金、國外借款以及相關專項建設資金，僅使用國有企事業(yè)單位自有資金、國家政策性貸款等其他國有資金或國家融資。

貳

調(diào)查手段

（一）國家投資-非政府投資項目的資金情況調(diào)查

由于非政府投資項目不涉及各級政府預算，更多為企業(yè)投資行為中使用了企事業(yè)單位自有的國有資金或享受了一定國家優(yōu)惠政策和待遇，因此調(diào)查重心仍是與承包人訂立合同并主要承擔管理和付款義務的發(fā)包人，即建設單位或代建單位的資金和經(jīng)營情況。

1、項目資金來源披露

查詢途徑：

→國家發(fā)改委鏈接：

https://www.ndrc.gov.cn/（其他省份項目也可從發(fā)改委官網(wǎng)進入）

→地方發(fā)改部門，以四川省為例：

http://fgw.sc.gov.cn/sfgw/index.shtml

除《招標文件》可能對項目資金來源進行簡單披露以外，根據(jù)《國務院辦公廳關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》等相關法規(guī)政策的規(guī)定，按照有關規(guī)定由政府審批或核準的，對經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善有直接、廣泛和重要影響的固定資產(chǎn)投資項目，應當重點公開批準結(jié)果、招投標、施工竣工等相關信息，而基礎設施項目往往符合前述特征。因此，可能在發(fā)改部門官網(wǎng)查詢到部分重大基礎設施項目的《項目核準批復》《可研報告批復》等，其中一般包含項目詳細的資金安排。

上圖為四川省發(fā)改委官網(wǎng)披露的《關于某高速公路擴容工程項目核準的批復》中關于項目資金來源的說明，該項目多數(shù)資金來源于銀行貸款，故還應對項目法人及其股東、集團等信用情況和經(jīng)營能力進行調(diào)查，判斷其融資落實和償債的能力。

2、企業(yè)工商登記信息

查詢途徑：

→國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)：https://www.gsxt.gov.cn/

根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》等相關法律法規(guī)，企業(yè)應當按年度在規(guī)定的期限內(nèi)，通過全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向工商行政部門報送年度報告，并向社會公示，其中就包括股東繳納出資情況、資產(chǎn)狀況等。采取資本金注入方式投資的政府投資項目，通過企業(yè)年報考察資本金是否實繳，也可以了解項目資金的落實情況。

但是，依據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》第九條規(guī)定，資產(chǎn)總額、營業(yè)收入等數(shù)據(jù)為企業(yè)可以選擇是否公示的信息，只有極少數(shù)企業(yè)會在企業(yè)年報中公示，故相關信息還有賴于通過其他途徑調(diào)查。

3、證券發(fā)行主體信息披露

查詢途徑：

→上海證券交易所：http://www.sse.com.cn/

→深圳證券交易所：http://www.szse.cn/

→香港交易所：https://www.hkex.com.hk/

→上海清算所：
https://www.shclearing.com.cn/

→中國貨幣網(wǎng)：
https://www.chinamoney.com.cn/

根據(jù)《公司法》《證券法》等相關法律法規(guī)，股票、公司債券等證券發(fā)行主體應當依法履行信息披露義務，包括定期報告和對重大事件報送臨時報告，披露內(nèi)容包括但不限于財務會計報告、重大投資行為和重大經(jīng)營情況變化等。在嚴格的制度管理下，信息披露一般真實、準確且及時，對于掌握（擬）合作企業(yè)的投資動向和經(jīng)營情況具有很高的參考價值。

尤其是財務會計報告中含有營業(yè)收入、營業(yè)利潤和企業(yè)資產(chǎn)等詳細會計數(shù)據(jù)，能夠直觀反映企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模和盈利能力，是判斷（擬）交易對象的資金水平，進而判斷其履約能力的重要依據(jù)。半年度報告、年度報告、債券跟蹤評級報告等綜合性報告中還可能詳細闡述企業(yè)建設工程項目的投資情況和其享受的優(yōu)惠待遇等。

上圖為某公司在中國貨幣網(wǎng)披露的債券跟蹤評級報告，報告中除財務會計報告外，還披露了市政工程建造服務業(yè)務回款滯后，政府補助對公司利潤貢獻較大的情況，實際上，即便合同中并未約定“背對背條款”，但基礎設施項目回款與業(yè)主業(yè)務回款和國家投資落實情況仍息息相關，業(yè)主回款滯后往往導致承包人亦回款困難，可能造成一定的墊資壓力。

另外，即便發(fā)包人未發(fā)行過證券，無強制性信息披露義務，如果其母公司為證券發(fā)行主體，也可以參考母公司信息披露中針對子公司情況的相關闡述和母公司及集團整體經(jīng)營發(fā)展情況。

4、擔保融資情況

查詢途徑：

→中國人民銀行征信中心動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)：

https://www.zhongdengwang.org.cn/

自2021年起，《國務院關于實施動產(chǎn)和權(quán)利擔保統(tǒng)一登記的決定》第二條中納入統(tǒng)一登記范圍的動產(chǎn)和權(quán)利擔保，均在征信中心動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)辦理。通過系統(tǒng)可以查詢（擬）交易對象目前的動產(chǎn)和權(quán)利擔保融資情況，但應當特別注意的是，該登記由當事人自主辦理，登記機構(gòu)不進行實質(zhì)審查。

上圖為某擬投標風電場項目業(yè)主的動產(chǎn)和權(quán)利擔保登記查詢結(jié)果，根據(jù)登記明細，該業(yè)主多以風電場的電費收費權(quán)及收益權(quán)等應收賬款出質(zhì)，但部分風電場仍然在建，預期應收賬款的落實周期可能較長，該業(yè)主的資金流轉(zhuǎn)可能長期受到擔保物權(quán)等限制，整體仍存在一定資金風險。

（二）國家投資-政府投資項目的資金情況調(diào)查

由于政府投資項目使用政府預算內(nèi)資金，故除前文所述建設單位和代建單位的經(jīng)營情況外，還應著重調(diào)查地方政府的財政承載力和項目使用預算資金的分配和落實情況。

1、查詢途徑

→中華人民共和國財政部：

http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/index.htm

→中國政府網(wǎng)：

http://www.gov.cn/shuju/index.htm

→中國債券信息網(wǎng)：

https://www.chinabond.com.cn/dfz/#/

→中國地方政府債券信息公開平臺：

http://www.celma.org.cn/

→地方政府官網(wǎng)財政預決算信息披露專欄，以成都市為例 ：

http://gk.chengdu.gov.cn/govInfo/

→地方政府官網(wǎng)專項資金信息披露專欄，以四川省為例：

http://czt.sc.gov.cn/scczt/c102362/common_list.shtml

→地方財政部門官網(wǎng)政府信息公開專欄，以四川省財政廳披露的其中一期政府專項債券為例：

http://czt.sc.gov.cn/scczt/c102425/2022/6/9/cc31bfe9b11f4309b484f87b0d6b1b1e.shtml

2、項目分配和使用預算情況

（圖1）

圖1為四川省2022年預算安排，安排鐵路建設專項資金，而擬投標項目正是“十四五”重大鐵路建設項目的路線之一，該等項目得到省政府大力支持，故可初步判斷資金來源具有一定保障。

（圖2）

圖2為四川省下達的其中一批衛(wèi)生健康領域中央基建投資預算，披露了項目名稱和預算投資金額。

（圖3）

圖3為四川省某批次政府專項債券項目清單，披露了項目專項債券的金額和期限等信息，因?qū)ｍ梻侄嗥趽芨?，且根?jù)過往項目建設經(jīng)驗，可能存在停止撥付的情況，故查詢到項目已經(jīng)通過專項債券取得部分資金并不意味著資金落實無虞。

3、地方政府財政承載力

通過地方政府披露的財政預決算，還可以了解地方政府的財政承載力和地方發(fā)展水平。

上圖為四川省某地級市某年預算完成情況，一般公共預算總收入與四川省內(nèi)同級行政區(qū)相比，遠落后于成都市，處于中等水平。另外，該市地方一般公共預算收入僅72.5億元而支出254.55億元，較為依靠上級支持，地方財政自給率較低。但縱向?qū)Ρ仍撌腥陜?nèi)主要財政指標，一般公共預算收入和財政自給率均呈增長趨勢。故該市經(jīng)濟發(fā)展存在增長，但整體發(fā)展水平相對落后。

叁

基礎設施項目的資金風險識別與防范

正如上文所言，調(diào)查路徑起到識別項目資金分配以及資金預判的作用，但并不能以此認定項目資金已具體落實，故而在掌握基礎設施項目資金來源調(diào)查路徑的基礎上還需要在項目承接前期對項目資金風險進行準確識別與防范應對：

（一）國家投資-政府投資項目

針對政府投資項目，一方面需要調(diào)查建設單位和代建單位的經(jīng)營情況，另一方面也需要著重調(diào)查地方政府的財政承載力和項目使用預算資金的分配和落實情況。即使存在著諸如債券發(fā)行計劃等內(nèi)容，亦存在著后期債券計劃變更、多期撥付停止撥付、將該債券轉(zhuǎn)為他項目建設資金的風險。為有效識別上述風險，在項目承接之初應做到以下幾點：

1、密切關注項目資金的分配和落實情況

即使項目資金數(shù)額較大，但若地方財政實力無法支撐，亦會存在回款較慢的風險。為此在項目承接之初，需要及時通過上述調(diào)查路徑，對項目資金來源以及具體金額等進行統(tǒng)計，同時結(jié)合地方政府財政實力與發(fā)展水平對該項目資金進行最終評判，對項目資金風險做出優(yōu)良級分析。除此之外，還需定期跟蹤債券發(fā)行信息，當出現(xiàn)本項目債券金額挪用他項目時，及時與業(yè)主溝通了解情況并作出防范措施。

2、在談判中協(xié)商確保相關待遇的落實

除調(diào)查項目投資的落實情況外，還應當協(xié)商確保相關待遇的落實，以進一步降低承建基礎設施項目建筑企業(yè)的資金風險。根據(jù)《條例》第二十二條規(guī)定，政府投資項目所需資金應當按照國家有關規(guī)定確保落實到位，不得由施工單位墊資建設。但應當特別注意的是，使用政府投資資金的項目并不必然是政府投資項目，根據(jù)《條例》第八條，只有政府采取直接投資和資本金注入方式投資的項目才是政府投資項目。當遇到該種資金項目時，若要求我方存在墊資時，可以依據(jù)該《條例》要求建設單位承擔相應責任。

（二）國家投資-非政府投資項目

1、密切關注建設單位及當?shù)卣馁Y金實力

與政府投資項目不同的是，非政府投資項目較多依賴于建設單位或代建單位的資金情況。為此需結(jié)合前述調(diào)查路徑對建設單位或代建單位的工商登記信息、訴訟情況、抵押登記等信息予以全面識別。避免因建設單位動產(chǎn)抵押登記過多、存在相關股權(quán)質(zhì)押等情形，而存在資金支付不到位等風險。

2、關注建設項目的資金支付條款

非政府性投資項目除因建設單位自身原因?qū)е麓嬖诨乜铒L險外，還有可能會因合同支付條款約定比例較低而導致回款不及時。依據(jù)住建部、財政部《關于完善建設工程價款結(jié)算有關辦法的通知》要求，政府機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)建設工程進度款支付應不低于已完成工程價款的80%。該《通知》自2022年8月1日施行，若在今后遇到承接項目工程進度款支付低于該比例時，可依據(jù)該規(guī)定與業(yè)主協(xié)商提高工程款支付比例，以降低資金風險。