地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及資金使用存在的問(wèn)題及對(duì)策

摘要：近兩年，為有效對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行沖擊，2020年中央實(shí)施積極的財(cái)政政策，其中地方政府新增專項(xiàng)債券規(guī)模 由2019年的2.15萬(wàn)億元增加到3.75萬(wàn)億元，為地方落實(shí)“六?！比蝿?wù)提供資金保障。隨著專項(xiàng)債券規(guī)模的增加，管好用好專項(xiàng)債券資金成了重中之重。本文就新增地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及使用情況展開(kāi)了研究，首先闡述了新增專項(xiàng)債券概念、支持領(lǐng)域、使用要求、發(fā)行情況等，然后深入剖析了目前地方政府債券在發(fā)行、資金使用方面存在的問(wèn)題，最后針對(duì)問(wèn)題提出優(yōu)化政府債券管理的意見(jiàn)建議，以期加強(qiáng)新增專項(xiàng)債券管理，發(fā)揮專項(xiàng)債券資金效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；專項(xiàng)債券；債券發(fā)行；資金使用管理

前言

一、政府專項(xiàng)債券的內(nèi)涵及發(fā)行主體

二、地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及資金 使用存在的問(wèn)題

三、加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及 資金使用的建議

四、總結(jié)

前言

為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，政府專項(xiàng)債券對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，增加地方政府可用資金，加快發(fā)行專項(xiàng)債券，作為積極財(cái)政的一個(gè)重要發(fā)力點(diǎn)，預(yù)計(jì)在今后一段時(shí)期，專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模會(huì)快速增長(zhǎng)。我國(guó)從2015年開(kāi)始發(fā)行專項(xiàng)債券，發(fā)行時(shí)間不長(zhǎng)，在發(fā)行和使用過(guò)程存在一定的問(wèn)題，因此有必要對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查分析，結(jié)合地方政府實(shí)際情況探索應(yīng)對(duì)措施，提出相應(yīng)政策建議。

一、政府專項(xiàng)債券的內(nèi)涵及發(fā)行主體

債券是指各類經(jīng)濟(jì)主體為籌資負(fù)債資金而向投資人出具的、承諾按一定水平利率定期支付利息，到期償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。按照發(fā)行主體不同，債權(quán)可分為政府債券、金融債券和公司債券。地方政府債券按資金用途可分為一般債券和專項(xiàng)債券。專項(xiàng)債券是地方政府為建設(shè)某專項(xiàng)具體工程籌集資金而發(fā)行的債券。其發(fā)行主體是省、自治區(qū)直轄市政府，主要用于重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目建設(shè)，專項(xiàng)債券收入、本金、利息均納入政府性基金預(yù)算管理，本金及利息通過(guò)政府性基金收入、專項(xiàng)收入等償還，利息不能由通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債償還。 截至2020年年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額256615億元，其中，專項(xiàng)債務(wù)129220 億元，占比50.4%,專項(xiàng)債券占地方政府債務(wù)總額超過(guò)一半，在我國(guó)，專項(xiàng)債作為地方政府重要的融資方式，加強(qiáng)專項(xiàng)債的管理顯得尤為重要。

二、地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及資金 使用存在的問(wèn)題

(一)政府專項(xiàng)債券發(fā)行存在的問(wèn)題

1. 政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量不高
發(fā)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不均衡、存在策劃難、發(fā)行難。當(dāng)前財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府專項(xiàng)債券發(fā)行項(xiàng)目策劃工作，依照新增債券的發(fā)債需求和地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r儲(chǔ)備項(xiàng)目，不是由項(xiàng)目主管部門或?qū)嵤﹩挝蛔霾邉澒ぷ鳎嬖趯?duì)具體項(xiàng)目預(yù)期收益、資金平衡方案、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等 的因素認(rèn)知不到位、相關(guān)政府職能部門 配合不到位的情形，造成進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目存在精準(zhǔn)度不夠、內(nèi)容不夠完備， 有缺項(xiàng)的問(wèn)題。

2. 政府債券發(fā)行結(jié)構(gòu)不合理
2015年財(cái)政部發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》,次年財(cái)政部出臺(tái)《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》,明確要求專項(xiàng)債券項(xiàng)目應(yīng)有一定收益，還本付息來(lái)源為一定期限內(nèi)公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入。這就要求地方政府融資建設(shè)項(xiàng)目收益必 須全覆蓋，且平衡區(qū)域限定在項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)，這勢(shì)必造成結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題。 隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，政府債券發(fā)行門檻勢(shì)必會(huì)提高，省級(jí)政府要求除外債轉(zhuǎn)貸項(xiàng)目外，未分配地方一般政府債券額度全部為發(fā)行新增專項(xiàng)債券，因?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目融資和收益自平衡是新增專項(xiàng)債券發(fā)行的必要條件，受發(fā)行條件和土地市場(chǎng)供給等政策制約，存在著專項(xiàng)債和政府發(fā)債需求結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題。

3. 項(xiàng)目工程節(jié)點(diǎn)與債券資金下達(dá)時(shí)間不吻合
大型重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)一般都有嚴(yán)格的工程付款節(jié)點(diǎn)，到節(jié)點(diǎn)之后便由監(jiān)理方進(jìn)行勘察，等各項(xiàng)工作達(dá)標(biāo)之后便到了撥付工程款的時(shí)間點(diǎn)，此項(xiàng)工作的時(shí)間點(diǎn)是可以預(yù)知的，也是可以嚴(yán)格把控的，然而地方政府專項(xiàng)債券資金的下達(dá)時(shí)間是地方政府無(wú)法確定的，雖然可 以通過(guò)墊付的方式等資金下達(dá)后進(jìn)行調(diào)賬，但若墊付資金過(guò)大，勢(shì)必會(huì)對(duì)地方財(cái)力造成較大影響。

(二)政府專項(xiàng)債券資金使用存在的問(wèn)題

1. 政府債券資金使用效果不理想
部分項(xiàng)目存在建設(shè)推進(jìn)慢、支出進(jìn)度慢問(wèn)題，在使用政府債券方面有遲緩現(xiàn)象，降低了債券資金使用效益。部分項(xiàng)目未能在債券資金到達(dá)后即時(shí)投入使用，形成實(shí)物工作量。項(xiàng)目未完成基本的開(kāi)工條件，存在前期規(guī)劃和設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)等手續(xù)不全，項(xiàng)目遲遲不能開(kāi)工，造成資金閑置時(shí)間長(zhǎng)，撥付進(jìn)度慢情況，存在“錢等項(xiàng)目”問(wèn)題，原因主要在于受項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)資金需求與債券資金下達(dá)撥付時(shí)間點(diǎn)不一致；項(xiàng)目沒(méi)有達(dá)到開(kāi)工條件，前期項(xiàng)目篩選不合 理；也有自然災(zāi)害等因素影響。

2. 政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目使用用途有限
目前地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)很重，很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金需求很大，包括義務(wù)教育大班額項(xiàng)目、老舊小區(qū)改造項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、農(nóng)村公路安全防護(hù)項(xiàng)目等?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的迫切需求及財(cái)政預(yù)算資金有限的矛盾非常突出，項(xiàng)目沒(méi)有足夠的預(yù)算資金支 持。但此類大部分為純公益項(xiàng)目，沒(méi)有項(xiàng)目收益，無(wú)法發(fā)行專項(xiàng)債券。目前很多原計(jì)劃通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、政府投資基金以及社會(huì)資本合作等形式實(shí)施的棚戶區(qū)改造、道路交通、教育等很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均已開(kāi)工建設(shè)，目前在建項(xiàng)目后續(xù)融資缺口較大，落實(shí)資金來(lái)源存在很大困難，下一步即將影響建設(shè)項(xiàng)目的繼續(xù)實(shí)施或付款，形成墊資和拖欠，甚至?xí)绊懡ㄔO(shè)工程質(zhì)量，此類項(xiàng)目若使用專項(xiàng)債資金需通過(guò)合規(guī)程序調(diào)整專項(xiàng)債券使用用途。

3. 未來(lái)幾年還本付息壓力劇增
從2009年開(kāi)始實(shí)施積極的財(cái)政政策，財(cái)政赤字持續(xù)增加，債務(wù)規(guī)模也急劇擴(kuò)大，債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重不斷上升，增速遠(yuǎn)超支出總額增速。2020年1-11月份，債務(wù)付息支出同比增長(zhǎng)16.1%,超出支出總額 增速15.4個(gè)百分點(diǎn)。截至2020年底，全 國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)25.66萬(wàn)億元，其中專項(xiàng)債務(wù)12.92萬(wàn)億元，據(jù)測(cè)算 “十四五”時(shí)期，多數(shù)省市的債務(wù)還債壓力很大，大約四分之一的省級(jí)財(cái)政用于債務(wù)的還本付息的數(shù)額將超過(guò)一半的財(cái)政收入。增加債務(wù)雖然可以緩解特殊時(shí)期財(cái)政緊缺的壓力，地方政府的債務(wù)本金不斷累積增加，償債壓力會(huì)越來(lái)越大，償債風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越來(lái)越高，勢(shì)必會(huì)形成財(cái)政、金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，若是不加以防范的話，將直接影響地方政府公共服務(wù)供給能力，降低政府公信力。

4. 債券投向存在區(qū)域差異
國(guó)家不斷擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券資金的適用范圍，涉及各種重點(diǎn)民生領(lǐng)域，然而擴(kuò)大的這些范圍對(duì)于區(qū)縣一級(jí)政府，尤其是落后欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)講，就有點(diǎn)“食之無(wú)味，棄之可惜”的感覺(jué)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒(méi)有地鐵、大型城市停車場(chǎng)、農(nóng)林水利抑或者其他生態(tài)環(huán)保等項(xiàng) 目，更多的是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育支出等無(wú)收益的公益性政府項(xiàng)目， 就擴(kuò)大的范圍看上去更像是給發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步建設(shè)散開(kāi)的大門，雖然適用范圍也包含棚戶區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施等，但對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)能使用的項(xiàng)目實(shí) 在較少，更何況今后棚戶區(qū)改造項(xiàng)目也將不再是專項(xiàng)債券資金使用的重點(diǎn)。

三、加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及 資金使用的建議

(一)全力做好政府債券資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作

完善政府債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。通過(guò)編制發(fā)債項(xiàng)目案例、建立長(zhǎng)期重點(diǎn)項(xiàng)目謀劃意見(jiàn)，引導(dǎo)擴(kuò)展思路引導(dǎo)完善債券項(xiàng)目庫(kù)。 一是完善第三方評(píng)估報(bào)告(財(cái)務(wù)報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū))機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，建立會(huì)計(jì)師事務(wù)所或律師事務(wù)所第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)，吸引更多的優(yōu)質(zhì)第三方機(jī)構(gòu)參與到債券發(fā)行工作中來(lái)， 形成規(guī)模效應(yīng)，降低費(fèi)用，提高“兩案一書(shū)”的編制質(zhì)量，提高發(fā)債效率。二 是按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，充分了解政策走向，及時(shí)與上級(jí)部門溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同發(fā)改、行業(yè)主管部門做好債券項(xiàng)目篩選工作，盡可能多的儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

(二)繼續(xù)加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控

樹(shù)立正確的政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展觀， 將政府債務(wù)償還納入單位考核事項(xiàng)，黨政領(lǐng)導(dǎo)需提高政治站位，對(duì)政府債券負(fù)總責(zé)，財(cái)政部門要增強(qiáng)風(fēng)控意識(shí)，會(huì)同發(fā)改、審計(jì)等有關(guān)單位持續(xù)關(guān)注專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)施情況，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作上要形成合力。嚴(yán)格 落實(shí)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券“終生負(fù)責(zé) 制”,嚴(yán)防法定政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，杜絕出現(xiàn)一屆領(lǐng)導(dǎo)發(fā)債、 一屆領(lǐng)導(dǎo)還債的尷尬情況。

結(jié)合省對(duì)市政府債務(wù)管理指標(biāo)內(nèi)容，制定對(duì)各縣(市、區(qū))政府債務(wù)管 理綜合考核指標(biāo)和目標(biāo)考核值，強(qiáng)化樹(shù)立化債也是政績(jī)的觀念?？茖W(xué)制定縣 (市、區(qū))政府債務(wù)管控差異化考核目 標(biāo)和存量債務(wù)壓減計(jì)劃，確保將全市債 務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)控制在黃色區(qū)域，實(shí)現(xiàn)全市風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)。

(三)做好政府債務(wù)還本付息工作

在年初制定還本付息計(jì)劃的基礎(chǔ)上， 結(jié)合年中新增政府債券額度情況，進(jìn)一步完善全年還本付息臺(tái)賬；為預(yù)防政府 償債風(fēng)險(xiǎn)，將政府債券、外債項(xiàng)目等 還本付息情況納入年終考核，強(qiáng)化各縣(市、區(qū))政府償債責(zé)任意識(shí)；嚴(yán)格控制債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增債券規(guī)模，嚴(yán)格落 實(shí)政府債券償還責(zé)任，優(yōu)先保障債券本息償還，確保不出現(xiàn)債券償付風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)注政研君，掌握政策風(fēng)。敬請(qǐng)關(guān)注 政研君微信公眾號(hào)

(四)管好用好新增專項(xiàng)債券資金

堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走的原則，在債 券資金分配時(shí)優(yōu)先向在建、手續(xù)齊全項(xiàng) 目?jī)A斜，確保資金下達(dá)后即能形成實(shí)物工作量，提高債券資金使用效益。配合審計(jì)部門開(kāi)展專項(xiàng)債券資金監(jiān)督檢查， 督促項(xiàng)目單位嚴(yán)格執(zhí)行專項(xiàng)債券負(fù)面清 單，確保債券資金用得快、用得好、效益高。

(五)突出重點(diǎn)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，按照木桶原理，建議向西部或欠發(fā)達(dá)區(qū)域傾斜， 均衡發(fā)展進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。借助政策優(yōu)勢(shì)，避免發(fā)債周期與項(xiàng)目節(jié)點(diǎn) 不匹配?？梢钥紤]拿財(cái)力補(bǔ)充，另一 方面嚴(yán)格按照本年度資金需求，申請(qǐng)資金，提高資金的使用效率。同時(shí)，也可以側(cè)重在建或能盡快開(kāi)工的項(xiàng)目。

四、總結(jié)

綜上所述，地方政府應(yīng)強(qiáng)化專項(xiàng)債發(fā)行工作，針對(duì)發(fā)行和使用過(guò)程存在的問(wèn)題，從債券資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、債務(wù)還本付息等方面加強(qiáng)管理， 提高地方專項(xiàng)債使用效率，切實(shí)防范政府債務(wù)累計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政府債券信譽(yù)和財(cái)政金融穩(wěn)定。