區(qū)縣城投公司重組出路在哪里？

對于區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展來說，城投公司這類平臺公司舉足輕重，發(fā)揮重要作用，好的城投公司可頂半邊天，發(fā)揮著其他企業(yè)無法起到的戰(zhàn)略支撐作用，是區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略保障力量。

面對日益增長的需求，很多城投公司碰到了發(fā)展的瓶頸。其突出表現(xiàn)是規(guī)模小、實力弱、效率低、業(yè)務(wù)散；融資能力不足、債務(wù)風(fēng)險凸顯；經(jīng)濟效益不佳、造血能力有限；市場化程度低，機制僵化；管理粗放、效率低下……

為了突破發(fā)展瓶頸，城投公司重組整合就成為重要的手段。近些年來，平臺公司之間的重組非常頻繁，各地改組、新設(shè)平臺公司、甚至設(shè)立國有資本投資公司、國有資本運營公司兩類公司，通過重組評級增信、提高城投公司的融資能力、建設(shè)能力。

在重組整合中，有些地方出現(xiàn)了拼湊式重組現(xiàn)象，強制拉郎配，期望短時間內(nèi)做大資產(chǎn)規(guī)模、做大業(yè)務(wù)體量，迅速突破發(fā)展瓶頸。

但重組不容易、整合更難。有些資產(chǎn)隨意拼湊，結(jié)果低效、無效資產(chǎn)一堆、債務(wù)負擔(dān)反而加重；有些業(yè)務(wù)隨意加入，跟原有業(yè)務(wù)毫無關(guān)系，協(xié)同不力，甚至內(nèi)部矛盾；有些項目隨意注入，結(jié)果加重公司資金負擔(dān)、甚至隱債風(fēng)險凸顯；有些重組造成機制并存、隊伍融合緩慢、管理成為老大難。

區(qū)縣城投公司重組整合必須要尊重市場規(guī)律、企業(yè)發(fā)展規(guī)律，必須以提高區(qū)縣城投公司的發(fā)展質(zhì)量和效率為目的和檢驗標準，盲目做大是無效動作甚至適得其反，整合做強才是王道。

地方政府和國資監(jiān)管機構(gòu)的高度重視和頂層設(shè)計就是關(guān)鍵。必須要轉(zhuǎn)變思維、創(chuàng)新模式，尊重規(guī)律，強化整合。否則重組就容易陷入拼湊式重組、任務(wù)式重組的陷阱，甚至成為爛尾工程，對于推動區(qū)域發(fā)展來說毫無用處。

如何推動區(qū)縣城投公司高質(zhì)量重組整合？應(yīng)該抓住一個核心、兩條主線。一個核心就是增強核心功能，兩條主線是業(yè)務(wù)重塑、機制改革。

01

如何以重組增強區(qū)縣城投公司的核心功能？

新一輪國企改革深化提升行動將要啟動，如何增強核心功能，提高核心競爭力是核心工作之一。“核心功能”這個問題對于區(qū)縣城投公司來說尤為重要。

對于中央企業(yè)來說，核心功能主要是戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計民生、公共服務(wù)等。那么，區(qū)縣城投公司的核心功能是什么呢？

傳統(tǒng)上，平臺類公司以前稱之為“政府融資平臺”，實際上就是承擔(dān)融資功能的。也因此，城投公司的核心功能就是融資+建設(shè)，實質(zhì)是政府投資項目實施的管理機構(gòu)，圍繞著政府投資項目發(fā)展，市場化程度低、能力弱，是典型的重資產(chǎn)、重資金發(fā)展模式。

對于現(xiàn)代新城投公司，還是這個核心功能，還是這種模式嗎？

圍繞區(qū)域謀發(fā)展，這一點沒有變。對于城投公司來說，創(chuàng)造多少利潤實際上沒那么重要，能夠完成地方政府多少任務(wù)、在區(qū)域發(fā)展中承擔(dān)多少工作才是最重要的。因此，城投公司的戰(zhàn)略必然要服從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，城投公司的業(yè)務(wù)必然是圍繞區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生和發(fā)展，城投公司的競爭力來源也必然是區(qū)域資源的市場化。

但這不代表區(qū)縣城投公司要依賴地方政府和財政。城投公司必須要調(diào)整發(fā)展模式。城投公司的地位只會越來重要、發(fā)揮的作用越來越大，這一點毋庸置疑。從發(fā)展模式上來說，城投公司要從傳統(tǒng)平臺模式向現(xiàn)代平臺模式轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型是從城到產(chǎn)、從資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)變過程，要起到價值放大作用。

未來衡量城投公司競爭力，不是看資產(chǎn)規(guī)模有多大、業(yè)務(wù)范圍有多廣、在建項目有多少、管理園區(qū)有多少，要看國有資本有多強，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮了多大作用，簡單點就是說國有資本和國有企業(yè)在區(qū)域發(fā)展中以市場化運作的國有資本起到的作用到底有多大。

對于現(xiàn)代新城投公司來說，要發(fā)揮資本的作用，從融資平臺轉(zhuǎn)型為國有資本平臺，推動業(yè)務(wù)重組、資產(chǎn)重組，推動資源整合、資本整合、管理整合、隊伍整合，在以下三方面承擔(dān)核心功能：

第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作是城投公司最基礎(chǔ)的工作，也是地方政府對城投公司的核心訴求，關(guān)系到城投公司的生存問題。這是城投公司的主責(zé)主業(yè)，必須要做好。

區(qū)縣城投公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上要將傳統(tǒng)基建和新基建結(jié)合起來。傳統(tǒng)基建業(yè)務(wù)城投公司非常熟悉，如土地一級開發(fā)、路橋建設(shè)、片區(qū)開發(fā)、棚戶區(qū)改革、園區(qū)建設(shè)等，但對新基建不太熟悉，需要高度重視。

第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵所在。如何推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、如何打造產(chǎn)業(yè)集群日益成為區(qū)域發(fā)展的核心。因此，區(qū)縣城投公司必須要將發(fā)展重心從單純的城市轉(zhuǎn)移到產(chǎn)城并重、產(chǎn)城融合上，及早布局。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展，區(qū)縣城投公司不是親自下場做產(chǎn)業(yè)，而是做全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)，從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)運營、產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)資本、技術(shù)、人才等要素供給等方面為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供高品質(zhì)的服務(wù)。

第三，公共服務(wù)。對于城市發(fā)展來說，大規(guī)模的建設(shè)期實際上已經(jīng)過去了，提高生活品質(zhì)和發(fā)展水平更為重要。區(qū)縣城投公司實際上未來的增量空間有限，更多將重心放到市政運營和公共服務(wù)上，從建設(shè)商向運營商轉(zhuǎn)型。

因此，區(qū)縣城投公司要積極打造公共服務(wù)業(yè)務(wù)群，深度介入市政運營、公共服務(wù)的主要環(huán)節(jié)，如供水、供熱、供氣、新能源、智慧城市、園林綠化等，承擔(dān)社會責(zé)任的同時獲取發(fā)展的新空間。

02

區(qū)縣城投公司的業(yè)務(wù)該如何重塑？

區(qū)縣城投公司在業(yè)務(wù)上的典型特征是：業(yè)務(wù)多而雜；公益類業(yè)務(wù)多、市場化業(yè)務(wù)少；經(jīng)濟效益差、盈利能力弱等。

實際上，區(qū)縣城投公司重組整合雖然要達到提高融資能力及化解債務(wù)風(fēng)險等顯性目標，但業(yè)務(wù)重塑才是解決融資和債務(wù)問題的根本。結(jié)構(gòu)不良、經(jīng)營不善的業(yè)務(wù)會讓城投公司的財務(wù)狀況更加惡化。

因此，區(qū)縣城投公司的重組整合不能以資產(chǎn)帶業(yè)務(wù)，而應(yīng)該是以業(yè)務(wù)帶資產(chǎn)進行重組整合，重點解決業(yè)務(wù)布局優(yōu)化、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整兩個戰(zhàn)略問題。

第一，業(yè)務(wù)該如何優(yōu)化布局。也就是說，對于區(qū)域發(fā)展來說，應(yīng)該如何將城投公司的核心功能落實到具體公司上，這是典型的國企架構(gòu)問題，所謂的1+N、N+N等模式說的就是這個問題，這也是地方政府和國資監(jiān)管機構(gòu)要深入思考和頂層設(shè)計的問題。從模式上說，無非是四種模式：

一是旗艦?zāi)Ｊ?。也就是舉全區(qū)縣之力打造一家航母式的旗艦城投公司，將所有可經(jīng)營的國有資源、資產(chǎn)、資本、資金都注入到一家城投公司中，從而迅速做大資產(chǎn)規(guī)模、改善財務(wù)指標，推動這家旗艦平臺公司評級增信。這種模式比較適合經(jīng)濟不太發(fā)達的弱勢區(qū)縣。

二是專業(yè)模式。也就是將核心功能分別讓不同的平臺公司承擔(dān)，從而形成幾家定位不同、業(yè)務(wù)不同的專業(yè)化平臺公司。如城投公司、農(nóng)水投公司、文旅投公司等。這種模式顯然有利于業(yè)務(wù)的專業(yè)化發(fā)展，但容易分散有限的資源，很多區(qū)縣無法實施。

三是管委會+公司模式。也就是在開發(fā)區(qū)或者產(chǎn)業(yè)園區(qū)下設(shè)平臺公司，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)運營等各項工作。這種模式實際上是打造專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)投資運營平臺。對于一般區(qū)縣來說資源有限，這需要協(xié)調(diào)區(qū)縣平臺公司跟下屬開發(fā)區(qū)平臺公司之間的關(guān)系問題。

四是平行模式。也就是分設(shè)幾家平臺公司，但幾家平臺公司之間沒有明顯的定位區(qū)分、業(yè)務(wù)區(qū)分，按照地方政府和國資監(jiān)管機構(gòu)的要求完成各項工作，它們之間存在著一定的競爭關(guān)系，各自獨立發(fā)展，但在融資等方面會有一定的協(xié)同。

第二，業(yè)務(wù)該如何調(diào)整結(jié)構(gòu)。對于區(qū)縣城投公司來說，實際上長期以來其業(yè)務(wù)主要是政府投資帶來的工程建設(shè)項目（可以稱之為公益類業(yè)務(wù)）。在這類項目上城投公司更多是以委托代建方式完成工作、獲取一定比例的管理費。區(qū)縣城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)就成為關(guān)鍵。

總體上，區(qū)縣城投公司業(yè)務(wù)可以分為公益類業(yè)務(wù)和市場類業(yè)務(wù)。未來發(fā)展，區(qū)縣城投公司應(yīng)該不斷加大市場類業(yè)務(wù)的占比和經(jīng)濟效益，以此建立良性的內(nèi)部造血能力。

公益類業(yè)務(wù)是區(qū)縣城投公司的生命線。簡單說，沒有這類政府投資業(yè)務(wù)，城投公司就沒有安身立命之所，其實也就對地方政府失去了大部分的存在意義。因此，公益類業(yè)務(wù)是區(qū)縣城投公司的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，也是衍生其他業(yè)務(wù)的種子業(yè)務(wù)。

公益類業(yè)務(wù)為區(qū)縣城投公司貢獻了穩(wěn)定的收入和利潤，顯然是城投公司生存的基礎(chǔ)。但這類業(yè)務(wù)對于城投公司來說經(jīng)濟效益比較差、現(xiàn)金流狀況更差，是其大部分資金的投入對象，也是隱性債務(wù)問題頻發(fā)的領(lǐng)域，必須要高度重視合法合規(guī)的問題，確保不新增隱性債務(wù)。

市場類業(yè)務(wù)是區(qū)縣城投公司的關(guān)鍵。區(qū)縣城投公司能不能具備一定的自我發(fā)展能力，這取決于自身市場類業(yè)務(wù)發(fā)展的程度和水平。沒有市場類業(yè)務(wù)，實際上區(qū)縣城投公司永遠也走不出傳統(tǒng)的融資平臺階段。

區(qū)縣城投公司需要市場類業(yè)務(wù)提高自身的經(jīng)濟效益、改善財務(wù)指標。因此，區(qū)縣城投公司選擇哪些市場類業(yè)務(wù)可以介入時，必須要充分考慮到該業(yè)務(wù)對資金的需求、對專業(yè)能力的需求以及未來的經(jīng)濟效益等，絕對不能盲目。

同時，區(qū)縣城投公司不能簡單走入與民營企業(yè)競爭的誤區(qū)。簡單說就是城投公司選擇業(yè)務(wù)時要在業(yè)務(wù)板塊上聚焦主責(zé)主業(yè)和自身的優(yōu)勢，不能盲目擴張，要做減法。另外，要在自身的業(yè)務(wù)鏈條上不斷延伸、做強、做專。如圍繞委托代建業(yè)務(wù)可以介入建材、工程管理、建筑施工等領(lǐng)域。

03

區(qū)縣城投公司的機制改革該如何推進？

那么，業(yè)務(wù)到底該如何經(jīng)營才能真正實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，真正形成業(yè)務(wù)的競爭力呢？

這就需要打造市場化經(jīng)營機制。所謂市場化經(jīng)營機制，是尊重市場規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，其核心是激發(fā)企業(yè)經(jīng)營的活力和隊伍工作的動力。

這一點對區(qū)縣城投公司來說太重要了。

從國企改革角度講，區(qū)縣國企改革是重點也是難點，存在著很多困難。這其中，理念落后、行政色彩濃厚、機制僵化、制度不健全、人才匱乏等各種問題都阻礙區(qū)縣城投公司的發(fā)展。在實際上工作中，機制改革是推進區(qū)縣城投公司重組整合的關(guān)鍵所在，以下三項工作尤為重要：

第一，國資監(jiān)管問題。國資監(jiān)管問題是區(qū)縣國資國企發(fā)展遇到的突出問題。雖然當(dāng)前各區(qū)縣基本上都建立了國資監(jiān)管機構(gòu)，初步實現(xiàn)了國資統(tǒng)一監(jiān)管，但國資監(jiān)管機構(gòu)組織不健全、職能單一、監(jiān)管手段落后、監(jiān)管制度殘缺、監(jiān)管專業(yè)能力低等問題還是不少。

國資監(jiān)管要解決理念問題，也就是國資監(jiān)管是主要做監(jiān)管，還是履行出資人職責(zé)，推動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。顯然，國資監(jiān)管和履行出資人職責(zé)都是區(qū)縣國資監(jiān)管機構(gòu)的主要職責(zé)。但以區(qū)縣國資國企發(fā)展的現(xiàn)狀看，基礎(chǔ)工作是建章立制、做好統(tǒng)一監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管模式、豐富監(jiān)管手段。

但更重要的是，國資監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該以幫助城投公司發(fā)展、做大做強平臺公司為目標來設(shè)置工作重點和主要工作內(nèi)容。這就需要國資監(jiān)管機構(gòu)要精通國企改革政策、為地方政府推動國企改革提供創(chuàng)新性思路和方案，加快授權(quán)體系建設(shè)，同時要幫助城投公司整合資源，合法承接政府投資項目、推動市場化機制建立等。

第二，集團管控問題。區(qū)縣城投公司重組整合后，遇到的突出問題就是業(yè)務(wù)更多了、公司更多了、隊伍更大了，但管理卻更難了。因此，集團管控要解決“集而不團”的管控問題就非常重要了。

集團管控要解決的是總部和各子公司的關(guān)系問題。集團總部的管控職能到底有哪些？該如何構(gòu)建總部與子公司的權(quán)責(zé)界面，該如何對各子公司進行準確的定位和管控？這需要系統(tǒng)的頂層設(shè)計。

集團管控不是目的，目的是推動業(yè)務(wù)的專業(yè)化經(jīng)營。因此，集團總部管資本、子公司做業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)下，集團總部如何通過資本指揮棒推動優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)成長就非常重要。同時，這也需要集團總部善于利用經(jīng)營業(yè)績考核這一指揮棒，在業(yè)務(wù)之間建立良性的競爭淘汰機制，推動資源配置優(yōu)化和資本結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第三，激勵約束問題。激勵約束機制是國有企業(yè)三項制度改革，推動“干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的關(guān)鍵工作。顯然，激勵約束機制和選人用人機制的市場化改革是區(qū)縣城投公司機制改革的關(guān)鍵。

全面去身份化，建立以崗位為核心的職位職級體系是激勵約束機制得以構(gòu)建和運行的關(guān)鍵。機制改革，位子是關(guān)鍵。要主動優(yōu)化組織架構(gòu)、明確崗位設(shè)置和認知標準，建立集團統(tǒng)一的職位職級體系和人才流動通道，這是激勵約束機制的起點。

激勵約束機制的關(guān)鍵是動力機制和壓力機制的建立。建立動力機制，區(qū)縣城投公司要改變傳統(tǒng)的以固定工資為主的激勵機制，向崗位績效工資制轉(zhuǎn)型，提高與貢獻掛鉤的浮動工資占比，探索實施中長期激勵。對于壓力機制的建立，則要建立從集團到部門/子公司的組織績效—崗位績效的戰(zhàn)略績效管理體系，強化經(jīng)營業(yè)績的核心地位。

激勵約束機制必須與選人用人機制相結(jié)合。通過激勵約束機制的運行，解決人崗不匹配問題，推動優(yōu)秀人才向關(guān)鍵崗位聚集，建立完善的人才梯隊，推動人才的內(nèi)部優(yōu)化配置與外部的進出流動，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)、提高隊伍的整體素質(zhì)。