區(qū)縣城投公司重組出路在哪里？

對(duì)于區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，城投公司這類平臺(tái)公司舉足輕重，發(fā)揮重要作用，好的城投公司可頂半邊天，發(fā)揮著其他企業(yè)無(wú)法起到的戰(zhàn)略支撐作用，是區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略保障力量。

面對(duì)日益增長(zhǎng)的需求，很多城投公司碰到了發(fā)展的瓶頸。其突出表現(xiàn)是規(guī)模小、實(shí)力弱、效率低、業(yè)務(wù)散；融資能力不足、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯；經(jīng)濟(jì)效益不佳、造血能力有限；市場(chǎng)化程度低，機(jī)制僵化；管理粗放、效率低下……

為了突破發(fā)展瓶頸，城投公司重組整合就成為重要的手段。近些年來(lái)，平臺(tái)公司之間的重組非常頻繁，各地改組、新設(shè)平臺(tái)公司、甚至設(shè)立國(guó)有資本投資公司、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司兩類公司，通過(guò)重組評(píng)級(jí)增信、提高城投公司的融資能力、建設(shè)能力。

在重組整合中，有些地方出現(xiàn)了拼湊式重組現(xiàn)象，強(qiáng)制拉郎配，期望短時(shí)間內(nèi)做大資產(chǎn)規(guī)模、做大業(yè)務(wù)體量，迅速突破發(fā)展瓶頸。

但重組不容易、整合更難。有些資產(chǎn)隨意拼湊，結(jié)果低效、無(wú)效資產(chǎn)一堆、債務(wù)負(fù)擔(dān)反而加重；有些業(yè)務(wù)隨意加入，跟原有業(yè)務(wù)毫無(wú)關(guān)系，協(xié)同不力，甚至內(nèi)部矛盾；有些項(xiàng)目隨意注入，結(jié)果加重公司資金負(fù)擔(dān)、甚至隱債風(fēng)險(xiǎn)凸顯；有些重組造成機(jī)制并存、隊(duì)伍融合緩慢、管理成為老大難。

區(qū)縣城投公司重組整合必須要尊重市場(chǎng)規(guī)律、企業(yè)發(fā)展規(guī)律，必須以提高區(qū)縣城投公司的發(fā)展質(zhì)量和效率為目的和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，盲目做大是無(wú)效動(dòng)作甚至適得其反，整合做強(qiáng)才是王道。

地方政府和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度重視和頂層設(shè)計(jì)就是關(guān)鍵。必須要轉(zhuǎn)變思維、創(chuàng)新模式，尊重規(guī)律，強(qiáng)化整合。否則重組就容易陷入拼湊式重組、任務(wù)式重組的陷阱，甚至成為爛尾工程，對(duì)于推動(dòng)區(qū)域發(fā)展來(lái)說(shuō)毫無(wú)用處。

如何推動(dòng)區(qū)縣城投公司高質(zhì)量重組整合？應(yīng)該抓住一個(gè)核心、兩條主線。一個(gè)核心就是增強(qiáng)核心功能，兩條主線是業(yè)務(wù)重塑、機(jī)制改革。

01

如何以重組增強(qiáng)區(qū)縣城投公司的核心功能？

新一輪國(guó)企改革深化提升行動(dòng)將要啟動(dòng)，如何增強(qiáng)核心功能，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力是核心工作之一?！昂诵墓δ堋边@個(gè)問(wèn)題對(duì)于區(qū)縣城投公司來(lái)說(shuō)尤為重要。

對(duì)于中央企業(yè)來(lái)說(shuō)，核心功能主要是戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國(guó)計(jì)民生、公共服務(wù)等。那么，區(qū)縣城投公司的核心功能是什么呢？

傳統(tǒng)上，平臺(tái)類公司以前稱之為“政府融資平臺(tái)”，實(shí)際上就是承擔(dān)融資功能的。也因此，城投公司的核心功能就是融資+建設(shè)，實(shí)質(zhì)是政府投資項(xiàng)目實(shí)施的管理機(jī)構(gòu)，圍繞著政府投資項(xiàng)目發(fā)展，市場(chǎng)化程度低、能力弱，是典型的重資產(chǎn)、重資金發(fā)展模式。

對(duì)于現(xiàn)代新城投公司，還是這個(gè)核心功能，還是這種模式嗎？

圍繞區(qū)域謀發(fā)展，這一點(diǎn)沒(méi)有變。對(duì)于城投公司來(lái)說(shuō)，創(chuàng)造多少利潤(rùn)實(shí)際上沒(méi)那么重要，能夠完成地方政府多少任務(wù)、在區(qū)域發(fā)展中承擔(dān)多少工作才是最重要的。因此，城投公司的戰(zhàn)略必然要服從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，城投公司的業(yè)務(wù)必然是圍繞區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生和發(fā)展，城投公司的競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)源也必然是區(qū)域資源的市場(chǎng)化。

但這不代表區(qū)縣城投公司要依賴地方政府和財(cái)政。城投公司必須要調(diào)整發(fā)展模式。城投公司的地位只會(huì)越來(lái)重要、發(fā)揮的作用越來(lái)越大，這一點(diǎn)毋庸置疑。從發(fā)展模式上來(lái)說(shuō)，城投公司要從傳統(tǒng)平臺(tái)模式向現(xiàn)代平臺(tái)模式轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型是從城到產(chǎn)、從資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)變過(guò)程，要起到價(jià)值放大作用。

未來(lái)衡量城投公司競(jìng)爭(zhēng)力，不是看資產(chǎn)規(guī)模有多大、業(yè)務(wù)范圍有多廣、在建項(xiàng)目有多少、管理園區(qū)有多少，要看國(guó)有資本有多強(qiáng)，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮了多大作用，簡(jiǎn)單點(diǎn)就是說(shuō)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)在區(qū)域發(fā)展中以市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有資本起到的作用到底有多大。

對(duì)于現(xiàn)代新城投公司來(lái)說(shuō)，要發(fā)揮資本的作用，從融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本平臺(tái)，推動(dòng)業(yè)務(wù)重組、資產(chǎn)重組，推動(dòng)資源整合、資本整合、管理整合、隊(duì)伍整合，在以下三方面承擔(dān)核心功能：

第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作是城投公司最基礎(chǔ)的工作，也是地方政府對(duì)城投公司的核心訴求，關(guān)系到城投公司的生存問(wèn)題。這是城投公司的主責(zé)主業(yè)，必須要做好。

區(qū)縣城投公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上要將傳統(tǒng)基建和新基建結(jié)合起來(lái)。傳統(tǒng)基建業(yè)務(wù)城投公司非常熟悉，如土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、路橋建設(shè)、片區(qū)開(kāi)發(fā)、棚戶區(qū)改革、園區(qū)建設(shè)等，但對(duì)新基建不太熟悉，需要高度重視。

第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。如何推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、如何打造產(chǎn)業(yè)集群日益成為區(qū)域發(fā)展的核心。因此，區(qū)縣城投公司必須要將發(fā)展重心從單純的城市轉(zhuǎn)移到產(chǎn)城并重、產(chǎn)城融合上，及早布局。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展，區(qū)縣城投公司不是親自下場(chǎng)做產(chǎn)業(yè)，而是做全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)，從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)資本、技術(shù)、人才等要素供給等方面為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供高品質(zhì)的服務(wù)。

第三，公共服務(wù)。對(duì)于城市發(fā)展來(lái)說(shuō)，大規(guī)模的建設(shè)期實(shí)際上已經(jīng)過(guò)去了，提高生活品質(zhì)和發(fā)展水平更為重要。區(qū)縣城投公司實(shí)際上未來(lái)的增量空間有限，更多將重心放到市政運(yùn)營(yíng)和公共服務(wù)上，從建設(shè)商向運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型。

因此，區(qū)縣城投公司要積極打造公共服務(wù)業(yè)務(wù)群，深度介入市政運(yùn)營(yíng)、公共服務(wù)的主要環(huán)節(jié)，如供水、供熱、供氣、新能源、智慧城市、園林綠化等，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)獲取發(fā)展的新空間。

02

區(qū)縣城投公司的業(yè)務(wù)該如何重塑？

區(qū)縣城投公司在業(yè)務(wù)上的典型特征是：業(yè)務(wù)多而雜；公益類業(yè)務(wù)多、市場(chǎng)化業(yè)務(wù)少；經(jīng)濟(jì)效益差、盈利能力弱等。

實(shí)際上，區(qū)縣城投公司重組整合雖然要達(dá)到提高融資能力及化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等顯性目標(biāo)，但業(yè)務(wù)重塑才是解決融資和債務(wù)問(wèn)題的根本。結(jié)構(gòu)不良、經(jīng)營(yíng)不善的業(yè)務(wù)會(huì)讓城投公司的財(cái)務(wù)狀況更加惡化。

因此，區(qū)縣城投公司的重組整合不能以資產(chǎn)帶業(yè)務(wù)，而應(yīng)該是以業(yè)務(wù)帶資產(chǎn)進(jìn)行重組整合，重點(diǎn)解決業(yè)務(wù)布局優(yōu)化、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整兩個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題。

第一，業(yè)務(wù)該如何優(yōu)化布局。也就是說(shuō)，對(duì)于區(qū)域發(fā)展來(lái)說(shuō)，應(yīng)該如何將城投公司的核心功能落實(shí)到具體公司上，這是典型的國(guó)企架構(gòu)問(wèn)題，所謂的1+N、N+N等模式說(shuō)的就是這個(gè)問(wèn)題，這也是地方政府和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要深入思考和頂層設(shè)計(jì)的問(wèn)題。從模式上說(shuō)，無(wú)非是四種模式：

一是旗艦?zāi)Ｊ?。也就是舉全區(qū)縣之力打造一家航母式的旗艦城投公司，將所有可經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資源、資產(chǎn)、資本、資金都注入到一家城投公司中，從而迅速做大資產(chǎn)規(guī)模、改善財(cái)務(wù)指標(biāo)，推動(dòng)這家旗艦平臺(tái)公司評(píng)級(jí)增信。這種模式比較適合經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的弱勢(shì)區(qū)縣。

二是專業(yè)模式。也就是將核心功能分別讓不同的平臺(tái)公司承擔(dān)，從而形成幾家定位不同、業(yè)務(wù)不同的專業(yè)化平臺(tái)公司。如城投公司、農(nóng)水投公司、文旅投公司等。這種模式顯然有利于業(yè)務(wù)的專業(yè)化發(fā)展，但容易分散有限的資源，很多區(qū)縣無(wú)法實(shí)施。

三是管委會(huì)+公司模式。也就是在開(kāi)發(fā)區(qū)或者產(chǎn)業(yè)園區(qū)下設(shè)平臺(tái)公司，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)等各項(xiàng)工作。這種模式實(shí)際上是打造專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。對(duì)于一般區(qū)縣來(lái)說(shuō)資源有限，這需要協(xié)調(diào)區(qū)縣平臺(tái)公司跟下屬開(kāi)發(fā)區(qū)平臺(tái)公司之間的關(guān)系問(wèn)題。

四是平行模式。也就是分設(shè)幾家平臺(tái)公司，但幾家平臺(tái)公司之間沒(méi)有明顯的定位區(qū)分、業(yè)務(wù)區(qū)分，按照地方政府和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求完成各項(xiàng)工作，它們之間存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各自獨(dú)立發(fā)展，但在融資等方面會(huì)有一定的協(xié)同。

第二，業(yè)務(wù)該如何調(diào)整結(jié)構(gòu)。對(duì)于區(qū)縣城投公司來(lái)說(shuō)，實(shí)際上長(zhǎng)期以來(lái)其業(yè)務(wù)主要是政府投資帶來(lái)的工程建設(shè)項(xiàng)目（可以稱之為公益類業(yè)務(wù)）。在這類項(xiàng)目上城投公司更多是以委托代建方式完成工作、獲取一定比例的管理費(fèi)。區(qū)縣城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)就成為關(guān)鍵。

總體上，區(qū)縣城投公司業(yè)務(wù)可以分為公益類業(yè)務(wù)和市場(chǎng)類業(yè)務(wù)。未來(lái)發(fā)展，區(qū)縣城投公司應(yīng)該不斷加大市場(chǎng)類業(yè)務(wù)的占比和經(jīng)濟(jì)效益，以此建立良性的內(nèi)部造血能力。

公益類業(yè)務(wù)是區(qū)縣城投公司的生命線。簡(jiǎn)單說(shuō)，沒(méi)有這類政府投資業(yè)務(wù)，城投公司就沒(méi)有安身立命之所，其實(shí)也就對(duì)地方政府失去了大部分的存在意義。因此，公益類業(yè)務(wù)是區(qū)縣城投公司的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，也是衍生其他業(yè)務(wù)的種子業(yè)務(wù)。

公益類業(yè)務(wù)為區(qū)縣城投公司貢獻(xiàn)了穩(wěn)定的收入和利潤(rùn)，顯然是城投公司生存的基礎(chǔ)。但這類業(yè)務(wù)對(duì)于城投公司來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)效益比較差、現(xiàn)金流狀況更差，是其大部分資金的投入對(duì)象，也是隱性債務(wù)問(wèn)題頻發(fā)的領(lǐng)域，必須要高度重視合法合規(guī)的問(wèn)題，確保不新增隱性債務(wù)。

市場(chǎng)類業(yè)務(wù)是區(qū)縣城投公司的關(guān)鍵。區(qū)縣城投公司能不能具備一定的自我發(fā)展能力，這取決于自身市場(chǎng)類業(yè)務(wù)發(fā)展的程度和水平。沒(méi)有市場(chǎng)類業(yè)務(wù)，實(shí)際上區(qū)縣城投公司永遠(yuǎn)也走不出傳統(tǒng)的融資平臺(tái)階段。

區(qū)縣城投公司需要市場(chǎng)類業(yè)務(wù)提高自身的經(jīng)濟(jì)效益、改善財(cái)務(wù)指標(biāo)。因此，區(qū)縣城投公司選擇哪些市場(chǎng)類業(yè)務(wù)可以介入時(shí)，必須要充分考慮到該業(yè)務(wù)對(duì)資金的需求、對(duì)專業(yè)能力的需求以及未來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益等，絕對(duì)不能盲目。

同時(shí)，區(qū)縣城投公司不能簡(jiǎn)單走入與民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的誤區(qū)。簡(jiǎn)單說(shuō)就是城投公司選擇業(yè)務(wù)時(shí)要在業(yè)務(wù)板塊上聚焦主責(zé)主業(yè)和自身的優(yōu)勢(shì)，不能盲目擴(kuò)張，要做減法。另外，要在自身的業(yè)務(wù)鏈條上不斷延伸、做強(qiáng)、做專。如圍繞委托代建業(yè)務(wù)可以介入建材、工程管理、建筑施工等領(lǐng)域。

03

區(qū)縣城投公司的機(jī)制改革該如何推進(jìn)？

那么，業(yè)務(wù)到底該如何經(jīng)營(yíng)才能真正實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)，真正形成業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力呢？

這就需要打造市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。所謂市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，是尊重市場(chǎng)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，其核心是激發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的活力和隊(duì)伍工作的動(dòng)力。

這一點(diǎn)對(duì)區(qū)縣城投公司來(lái)說(shuō)太重要了。

從國(guó)企改革角度講，區(qū)縣國(guó)企改革是重點(diǎn)也是難點(diǎn)，存在著很多困難。這其中，理念落后、行政色彩濃厚、機(jī)制僵化、制度不健全、人才匱乏等各種問(wèn)題都阻礙區(qū)縣城投公司的發(fā)展。在實(shí)際上工作中，機(jī)制改革是推進(jìn)區(qū)縣城投公司重組整合的關(guān)鍵所在，以下三項(xiàng)工作尤為重要：

第一，國(guó)資監(jiān)管問(wèn)題。國(guó)資監(jiān)管問(wèn)題是區(qū)縣國(guó)資國(guó)企發(fā)展遇到的突出問(wèn)題。雖然當(dāng)前各區(qū)縣基本上都建立了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管，但國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織不健全、職能單一、監(jiān)管手段落后、監(jiān)管制度殘缺、監(jiān)管專業(yè)能力低等問(wèn)題還是不少。

國(guó)資監(jiān)管要解決理念問(wèn)題，也就是國(guó)資監(jiān)管是主要做監(jiān)管，還是履行出資人職責(zé)，推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。顯然，國(guó)資監(jiān)管和履行出資人職責(zé)都是區(qū)縣國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。但以區(qū)縣國(guó)資國(guó)企發(fā)展的現(xiàn)狀看，基礎(chǔ)工作是建章立制、做好統(tǒng)一監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管模式、豐富監(jiān)管手段。

但更重要的是，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該以幫助城投公司發(fā)展、做大做強(qiáng)平臺(tái)公司為目標(biāo)來(lái)設(shè)置工作重點(diǎn)和主要工作內(nèi)容。這就需要國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要精通國(guó)企改革政策、為地方政府推動(dòng)國(guó)企改革提供創(chuàng)新性思路和方案，加快授權(quán)體系建設(shè)，同時(shí)要幫助城投公司整合資源，合法承接政府投資項(xiàng)目、推動(dòng)市場(chǎng)化機(jī)制建立等。

第二，集團(tuán)管控問(wèn)題。區(qū)縣城投公司重組整合后，遇到的突出問(wèn)題就是業(yè)務(wù)更多了、公司更多了、隊(duì)伍更大了，但管理卻更難了。因此，集團(tuán)管控要解決“集而不團(tuán)”的管控問(wèn)題就非常重要了。

集團(tuán)管控要解決的是總部和各子公司的關(guān)系問(wèn)題。集團(tuán)總部的管控職能到底有哪些？該如何構(gòu)建總部與子公司的權(quán)責(zé)界面，該如何對(duì)各子公司進(jìn)行準(zhǔn)確的定位和管控？這需要系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。

集團(tuán)管控不是目的，目的是推動(dòng)業(yè)務(wù)的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。因此，集團(tuán)總部管資本、子公司做業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)下，集團(tuán)總部如何通過(guò)資本指揮棒推動(dòng)優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)成長(zhǎng)就非常重要。同時(shí)，這也需要集團(tuán)總部善于利用經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核這一指揮棒，在業(yè)務(wù)之間建立良性的競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制，推動(dòng)資源配置優(yōu)化和資本結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第三，激勵(lì)約束問(wèn)題。激勵(lì)約束機(jī)制是國(guó)有企業(yè)三項(xiàng)制度改革，推動(dòng)“干部能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的關(guān)鍵工作。顯然，激勵(lì)約束機(jī)制和選人用人機(jī)制的市場(chǎng)化改革是區(qū)縣城投公司機(jī)制改革的關(guān)鍵。

全面去身份化，建立以崗位為核心的職位職級(jí)體系是激勵(lì)約束機(jī)制得以構(gòu)建和運(yùn)行的關(guān)鍵。機(jī)制改革，位子是關(guān)鍵。要主動(dòng)優(yōu)化組織架構(gòu)、明確崗位設(shè)置和認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，建立集團(tuán)統(tǒng)一的職位職級(jí)體系和人才流動(dòng)通道，這是激勵(lì)約束機(jī)制的起點(diǎn)。

激勵(lì)約束機(jī)制的關(guān)鍵是動(dòng)力機(jī)制和壓力機(jī)制的建立。建立動(dòng)力機(jī)制，區(qū)縣城投公司要改變傳統(tǒng)的以固定工資為主的激勵(lì)機(jī)制，向崗位績(jī)效工資制轉(zhuǎn)型，提高與貢獻(xiàn)掛鉤的浮動(dòng)工資占比，探索實(shí)施中長(zhǎng)期激勵(lì)。對(duì)于壓力機(jī)制的建立，則要建立從集團(tuán)到部門/子公司的組織績(jī)效—崗位績(jī)效的戰(zhàn)略績(jī)效管理體系，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的核心地位。

激勵(lì)約束機(jī)制必須與選人用人機(jī)制相結(jié)合。通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制的運(yùn)行，解決人崗不匹配問(wèn)題，推動(dòng)優(yōu)秀人才向關(guān)鍵崗位聚集，建立完善的人才梯隊(duì)，推動(dòng)人才的內(nèi)部?jī)?yōu)化配置與外部的進(jìn)出流動(dòng)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)。