2023年專項(xiàng)債做資本金全透視解析！

目錄

一、政策依據(jù)

二、資本金的定義

三、專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金的條件

四、專項(xiàng)債作為資本金的項(xiàng)目特征

五、專項(xiàng)債資金的用途（支持項(xiàng)目具體方式或途徑）

六、專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金的股債結(jié)構(gòu)

七、專項(xiàng)債券本息資金的收益償還途徑

八、專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金類案例分析

九、專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金實(shí)操

十、總結(jié)與建議

01政策依據(jù)：

“專項(xiàng)債用作資本金”源于2019年6月、為加大專項(xiàng)債對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）明確，專項(xiàng)債可用于重大項(xiàng)目資本金，并允許配套市場化融資。
該通知明確，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金；之后，相關(guān)會(huì)議及文件中將專項(xiàng)債券作為資本金的投向領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬至鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等10個(gè)領(lǐng)域。
2022年監(jiān)管部門明確（2022年下半年起、2023年投向），可用作項(xiàng)目資本金的投向領(lǐng)域在原有10個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加新能源項(xiàng)目、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施、國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施3項(xiàng)，專項(xiàng)債可作資本金領(lǐng)域由此擴(kuò)大至13項(xiàng)。

詳見以下《專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金領(lǐng)域調(diào)整表》

原有領(lǐng)域調(diào)整：

三、干線機(jī)場，調(diào)整為“干線和東部地區(qū)支線機(jī)場”

十、供水，調(diào)整為“供排水”

新增三個(gè)領(lǐng)域：

十一、國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

十二、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施

十三、新能源電網(wǎng)（包括抽水蓄能電站、村鎮(zhèn)可再生能源供熱、深遠(yuǎn)海風(fēng)電及其送出工程、新能源汽車充電樁）

02資本金的定義：

1、資本金必須是投資項(xiàng)目的非債務(wù)性資金。

2、按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度應(yīng)當(dāng)分類為權(quán)益工具的，且不得超過資本金總額的50%。

3、國發(fā)26號(hào)文規(guī)定不得認(rèn)定為投資項(xiàng)目資本金的情形：

03專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金的條件

1、項(xiàng)目需符合特定投資領(lǐng)域
項(xiàng)目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目：交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等；不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

2、項(xiàng)目須具備經(jīng)營性、收益性
廳字33號(hào)文要求：評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。

3、地方政府謀劃項(xiàng)目籌資須滿足比例要求
地方政府需根據(jù)當(dāng)前年度專項(xiàng)債券整體額度，合理規(guī)劃用作資本金的數(shù)額，不能超過全省總體額度的25%。

4、專項(xiàng)債不能作為PPP項(xiàng)目資本金
按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定，PPP項(xiàng)目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。因?yàn)檫@種模式容易產(chǎn)生財(cái)政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，并且在操作層面存在較多挑戰(zhàn)。

04專項(xiàng)債作為資本金的項(xiàng)目特征

1、發(fā)行領(lǐng)域以鐵路、軌道交通類項(xiàng)目為主
目前專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目僅為國務(wù)院及財(cái)政部規(guī)定領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目，占總債券項(xiàng)目的比例有限，且專項(xiàng)債作資本金對(duì)項(xiàng)目要求更高，因此長期以重大項(xiàng)目為主，符合要求的項(xiàng)目并不多。

2、項(xiàng)目投資規(guī)模大
多數(shù)專項(xiàng)債作為資本金項(xiàng)目為鐵路、軌道交通、機(jī)場等投資額較大的項(xiàng)目。鐵路作為地方重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，總投資多高達(dá)百億以上。

3、資本金比例高
項(xiàng)目實(shí)際資本金比例往往達(dá)占比很高，部分項(xiàng)目資本金占比約50%。

4、有一定非專項(xiàng)收入

盡管項(xiàng)目還款來源多樣，包括運(yùn)輸、租賃、配套設(shè)施收費(fèi)等項(xiàng)目自身產(chǎn)生的專項(xiàng)收入。但僅靠專項(xiàng)收入難以達(dá)到項(xiàng)目平衡，常用土地收益、補(bǔ)貼收入作為補(bǔ)足收入來源。

5、項(xiàng)目多匹配配套融資

由于鐵路、機(jī)場類型項(xiàng)目大多投資額較大，即使申請(qǐng)資金發(fā)行專項(xiàng)債，對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目往往杯水車薪，所以專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目資金籌措時(shí)常配以銀行融資滿足項(xiàng)目資金需求。

05專項(xiàng)債資金的用途:支持項(xiàng)目具體方式或途徑

從專項(xiàng)債券的界定可以看出，專項(xiàng)債是針對(duì)公益性（準(zhǔn)公益性）基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行的政府債券?，F(xiàn)行專項(xiàng)債相關(guān)文件，并沒有清晰說明專項(xiàng)債的具體用途（支持項(xiàng)目的具體方式或途徑）。從理論與實(shí)踐的結(jié)合角度看，政府作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資人和促進(jìn)者，支持項(xiàng)目的途徑主要有三個(gè)：一是用作政府投資項(xiàng)目的直投資金，二是用作對(duì)項(xiàng)目公司、社會(huì)投資人的債務(wù)性資金，三是用作項(xiàng)目公司的項(xiàng)目資本金。

1、用作政府投資項(xiàng)目的直投資金
是指專項(xiàng)債收入進(jìn)入政府性基金后，政府以直接投資的方式投入項(xiàng)目；項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的收益回到政府性基金或經(jīng)營性專項(xiàng)收入，歸還專項(xiàng)債本息。由于投資方式為政府直接投資，因此這類項(xiàng)目通常是政府直接投資的項(xiàng)目（政府自建自營項(xiàng)目），即沒有其他經(jīng)濟(jì)主體參股。

2、用作對(duì)項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施主體的債務(wù)性資金
是指政府方（包括委托城投企業(yè)、融資平臺(tái)公司，從事公益性項(xiàng)目的地方國有企業(yè)，下同）以股東借款（政府控股或參股）或委托貸款（政府不參股）的方式借給項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)施主體（不成立項(xiàng)目公司的情況），項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)施主體用項(xiàng)目收益歸還市場化融資本息后，將剩余收益歸還政府方股東借款或委托貸款，政府方將收到的還款本息計(jì)入項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，用以歸還專項(xiàng)債本息。這種方式適用于PPP、特許經(jīng)營等政府不主導(dǎo)只參股，甚至政府不參股的項(xiàng)目。

3、用作項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金
專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金是由《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）首次提出的。廳字〔2019〕33號(hào)規(guī)定：“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資?！?/span>

除了廳字〔2019〕33號(hào)，2019年9月4日李克強(qiáng)總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)工作會(huì)議上提出要擴(kuò)大專項(xiàng)債的使用范圍，“重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”，并“將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。”

國發(fā)〔2019〕26號(hào)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》明確了項(xiàng)目資本金的性質(zhì)，“對(duì)投資項(xiàng)目來說必須是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何債務(wù)和利息”，即項(xiàng)目資本金不得為項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金，但可以為投資人（股東）的債務(wù)性資金。這一認(rèn)定，明確了過去“項(xiàng)目資本金也不得為投資人的債務(wù)性資金”的有關(guān)爭議，也印證了廳字〔2019〕33號(hào)“地方政府專項(xiàng)債券可以用于項(xiàng)目資本金”的合法性。

4、專項(xiàng)債資金的用途總結(jié)
基于上面的分析，專項(xiàng)債資金用于不同類型的項(xiàng)目，其用途可如下表所示：

（1）表1為設(shè)立項(xiàng)目公司的情況。對(duì)于不設(shè)立項(xiàng)目公司的，由政府委托城投公司、社會(huì)投資人自行開展投資、建設(shè)、運(yùn)營，則不存在政府控股和政府參股的情況，因此專項(xiàng)債只能用作：1）政府直接投資項(xiàng)目的直投資金或者項(xiàng)目資本金（項(xiàng)目申請(qǐng)市場化融資）；2）企業(yè)投資項(xiàng)目、PPP、特許經(jīng)營項(xiàng)目的債務(wù)性資金。上表內(nèi)容，有幾點(diǎn)需要說明：

（2）對(duì)于政府直接投資項(xiàng)目，若項(xiàng)目建設(shè)資金全部由政府直接投入，不需要融資，則專項(xiàng)債資金只作政府直投資金，可全部視為項(xiàng)目資本金，比例為100%；若需要市場化融資，則專項(xiàng)債可作項(xiàng)目資本金——直投資金和其他政府出資資金之和組成項(xiàng)目資本金，其與債務(wù)融資之間的關(guān)系，就是項(xiàng)目資本金比例關(guān)系。

（3）政府投資類型中的資本金注入項(xiàng)目，可分為政府控股和政府參股兩類。無論政府控股還是參股，政府都不是100%股東，都有其他投資人參股，都涉及到其他投資人的股東權(quán)益，因此這類項(xiàng)目專項(xiàng)債無法作為政府直投資金，但可以作政府方應(yīng)出資的項(xiàng)目資本金，也可以作為政府方對(duì)項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金。

（4）表1中的企業(yè)投資項(xiàng)目，僅為企業(yè)投資且有政府投資補(bǔ)助或貸款貼息的公益類（準(zhǔn)公益類）項(xiàng)目，不包括企業(yè)自身投資的商業(yè)類項(xiàng)目。這是因?yàn)?，按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》第二條和《政府投資條例》第二、第六條，企業(yè)投資項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目有一定交集，即企業(yè)使用自籌資金并申請(qǐng)使用投資補(bǔ)助或貸款貼息的項(xiàng)目屬于企業(yè)投資項(xiàng)目，也屬于“使用預(yù)算安排的資金”的政府投資項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目必定是公益類或具有公益類性質(zhì)的項(xiàng)目，不能為純商業(yè)類項(xiàng)目。對(duì)于這類企業(yè)投資項(xiàng)目，由于政府不參股，專項(xiàng)債不能作政府直投資金和項(xiàng)目資本金，只能作政府對(duì)項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金。

在目前的實(shí)踐中，使用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的PPP、特許經(jīng)營項(xiàng)目被認(rèn)定為企業(yè)投資項(xiàng)目。但完全由政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目不具備市場化收益，與專項(xiàng)債的發(fā)債精神相悖，不適宜發(fā)行專項(xiàng)債。因此，運(yùn)營期政府可行性缺口補(bǔ)助的PPP、特許經(jīng)營項(xiàng)目，也應(yīng)可以使用專項(xiàng)債。同理，政府沒有參股的，專項(xiàng)債只能用作債務(wù)性資金。

（5）按照《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，政府投資中的政府直接投資、政府資本金注入（政府控股、政府參股）項(xiàng)目，采取審批制；企業(yè)投資項(xiàng)目采取核準(zhǔn)制和備案制。
專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金這一提法，在法律規(guī)定、金融實(shí)踐、財(cái)務(wù)處理上有很多值得探討的方面。如表1所示，專項(xiàng)債作資本金，適用的項(xiàng)目類型只能為政府直接投資項(xiàng)目和政府資本金注入的項(xiàng)目，因此下文將就這兩大類項(xiàng)目，對(duì)專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金的實(shí)施途徑，從五個(gè)方面展開分析。

06專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金的股債結(jié)構(gòu)

按照項(xiàng)目資本金相關(guān)制度，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金有最低比例限制（目前多數(shù)領(lǐng)域的法定項(xiàng)目資本金比例為不低于20%），但卻沒有最高比例限制，投資人的自有資金最高可達(dá)100%，即全部自有資金投資，不向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)債務(wù)融資。對(duì)應(yīng)的，金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)融資占項(xiàng)目總投的比例沒有最低限制，最低可為零，但是有最高比例限制，即不能高于1-法定項(xiàng)目資本金比例。

舉例說明：

某項(xiàng)目所在行業(yè)法定項(xiàng)目資本金比例為20%。則該項(xiàng)目：

項(xiàng)目資本金比例區(qū)間：20%—100%；

債務(wù)融資比例區(qū)間：0%——80%。

項(xiàng)目資本金與債務(wù)融資的比例關(guān)系，即股債結(jié)構(gòu)。一個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資本金比例多少合適，通常由投資人根據(jù)自有資金的充裕情況，以及該項(xiàng)目債務(wù)融資的可獲得性綜合考慮。項(xiàng)目資本金比例既不能太高，也不能太低：太高會(huì)增加投資人的資金壓力，降低資金的使用效率和創(chuàng)利能力；太低則會(huì)影響市場化債務(wù)融資的可獲得性，導(dǎo)致融資困難。

但在當(dāng)前情況下，一方面多數(shù)地方政府財(cái)政資金緊張，極少有資金充裕到能夠融資卻不融資全部自投的地方政府，因此項(xiàng)目資本金能少出就不會(huì)多出；另一方面，很多地方政府、項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目資本金與債務(wù)融資之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為只要符合法定項(xiàng)目資本金比例即可貸款?；谶@兩個(gè)現(xiàn)實(shí)情況，多數(shù)項(xiàng)目的方案資本金比例設(shè)定為最低的法定資本金比例。

項(xiàng)目的“融資資本金比例”通常高于法定項(xiàng)目資本金比例，造成實(shí)際項(xiàng)目中的項(xiàng)目資本金與貸款融資資金之間存在缺口。例如西部某市某高速公路PPP項(xiàng)目，可研報(bào)告和PPP項(xiàng)目實(shí)施方案均列明項(xiàng)目資本金比例不低于20%，社會(huì)資本中標(biāo)后去銀行申請(qǐng)貸款，銀行經(jīng)過評(píng)估后認(rèn)為該項(xiàng)目車流量不樂觀，要求項(xiàng)目資本金比例提高到40%，最多貸款總投的60%。該項(xiàng)目的方案資本金比例等同于法定資本金比例(20%)，但金融機(jī)構(gòu)要求的融資資本金比例為40%。20%的資本金缺口，即為專項(xiàng)債發(fā)揮作用的空間。

如前所述，專項(xiàng)債資金可用于項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金。用作債務(wù)性資金時(shí)，又有兩種選擇：一是占用項(xiàng)目公司市場化融資的份額，例如上例中的60%市場化融資部分；二是不占用市場化融資，僅以股東借款或委托貸款方式，彌補(bǔ)項(xiàng)目資本金與市場化融資之間的缺口。即對(duì)于一具體項(xiàng)目，專項(xiàng)債可以用于：

A.項(xiàng)目資本金；

B.債務(wù)性資金：

a.市場化融資（如銀行貸款）的部分或全部份額；b.項(xiàng)目資本金與市場化最大融資額度之間的缺口（政府方對(duì)項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金）；

我們認(rèn)為，專項(xiàng)債發(fā)揮最佳作用的股債結(jié)構(gòu)是專項(xiàng)債用于：項(xiàng)目資本金(A)+項(xiàng)目資本金與市場化最大融資額度之間的缺口(B.b)，盡量不用于占用市場化融資。

原因：專項(xiàng)債屬于政府債務(wù)，項(xiàng)目公司獲得的市場化融資屬于項(xiàng)目公司債務(wù)，若以專項(xiàng)債替代項(xiàng)目公司可獲得的市場化融資，等于用政府負(fù)債替代項(xiàng)目公司負(fù)債，無形中加大了政府債務(wù)規(guī)模，浪費(fèi)了財(cái)政資金（這部分資金可由項(xiàng)目公司負(fù)債，政府可不負(fù)債）。為有效控制政府債務(wù)增長，專項(xiàng)債資金用作項(xiàng)目的債務(wù)性資金，盡量不替代項(xiàng)目市場化融資，而是應(yīng)該成為市場化融資的有益補(bǔ)充，尤其是項(xiàng)目資本金比例既定無法更改、而市場化融資金額無法滿足的項(xiàng)目。

這部分缺口，可歸入項(xiàng)目資本金，即專項(xiàng)債補(bǔ)充項(xiàng)目資本金；也可歸入債務(wù)性資金，即專項(xiàng)債以項(xiàng)目公司債務(wù)性資金方式，提高項(xiàng)目可融資性。例如上述高速公路案例，銀行最多貸款項(xiàng)目總投的60%，項(xiàng)目方案資本金為20%，剩余20%（1-60%-20%）缺口，可以由地方政府以專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金的方式補(bǔ)足，也可以保持20%資本金比例不變，專項(xiàng)債作20%的債務(wù)性資金。區(qū)別在于，若剩余部分作為債務(wù)性資金，因這部分債務(wù)性資金的償還會(huì)對(duì)銀行60%市場化融資的還本付息有所影響，因此應(yīng)征得銀行的同意，且制定銀行能夠接受的還款計(jì)劃。

綜上，專項(xiàng)債應(yīng)優(yōu)先用于項(xiàng)目市場化融資最大額度以外的項(xiàng)目資本金。若項(xiàng)目資本金比例已不能調(diào)整，則現(xiàn)有項(xiàng)目資本金與市場化融資最大限額之間的缺口，在合理規(guī)劃還款計(jì)劃并得到市場化融資機(jī)構(gòu)同意的情況下，可由專項(xiàng)債以債務(wù)性資金的形式補(bǔ)足。專項(xiàng)債盡量不替代項(xiàng)目公司可獲得的市場化融資。

07專項(xiàng)債券本息資金的收益償還途徑

1、專項(xiàng)債作資本金

當(dāng)專項(xiàng)債用于專項(xiàng)債僅作資本金的項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)立專門賬戶，規(guī)范設(shè)置和使用會(huì)計(jì)科目，按照國家有關(guān)財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度對(duì)撥入的資金和投資項(xiàng)目的資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行獨(dú)立核算。政府方通過核算成本與收入，提取收益歸入政府性基金或經(jīng)營性專項(xiàng)收入用于償還專項(xiàng)債券本息。專項(xiàng)債資金通過政府委托的城投公司進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，政府通過城投公司從項(xiàng)目收益扣減成本（包括財(cái)務(wù)成本）后的剩余收益中直接提取資金注入政府性基金或經(jīng)營性專項(xiàng)收入，償還專項(xiàng)債。

2、債貸組合項(xiàng)目

對(duì)于債貸組合項(xiàng)目，因涉及配套市場化融資，需以平臺(tái)公司作為項(xiàng)目業(yè)主。項(xiàng)目收益在公司層面實(shí)現(xiàn)后，根據(jù)廳字33號(hào)文要求對(duì)項(xiàng)目收入進(jìn)行分賬管理，對(duì)應(yīng)用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國庫，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；對(duì)可用于償還市場化融資的專項(xiàng)收入于銀行開立監(jiān)管賬戶，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付。

如為單純專項(xiàng)債作資本金項(xiàng)目，政府方通過核算成本與收入，提取收益歸入政府性基金或經(jīng)營性專項(xiàng)收入用于償還專項(xiàng)債本息；如為債貸組合項(xiàng)目，需要對(duì)項(xiàng)目收入進(jìn)行分賬管理，確保專項(xiàng)債券和市場化融資還本付息資金獨(dú)立安全，互不干擾。

08專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金類案例分析

1、焦作至唐河高速公路項(xiàng)目

（1）項(xiàng)目概況

焦作至唐河高速公路方城至唐河段工程項(xiàng)目全長約101.856公里。項(xiàng)目設(shè)置主線橋6628米/37座；分離立交53處；天橋976米/10座；通道120道；互通立交11座；涵洞105道；養(yǎng)護(hù)工區(qū)2處，監(jiān)控分中心1處，匝道收費(fèi)站8處，服務(wù)區(qū)2處；新建永久占地11638畝。

（2）籌措資金構(gòu)成

本項(xiàng)目估算總投資為1023802.12萬元，建設(shè)資金來源分為債券資金、企業(yè)自有資金和銀行貸款資金。該項(xiàng)目擬申請(qǐng)地方政府專項(xiàng)債券資金400000.00萬元，南陽交通建設(shè)投資有限公司作為項(xiàng)目單位唯一股東，利用自身經(jīng)營收益在項(xiàng)目建設(shè)期分年度注資173802.12萬元，剩余450000.00萬元由項(xiàng)目單位通過銀行貸款解決。

（3）專項(xiàng)債資金占資本金比例

資本金343802.12萬元，其中專項(xiàng)債券資金用于項(xiàng)目資本金170000萬元，占比為49.45%。

（4）收入來源

車輛通行費(fèi)收入、廣告牌收入

（5）案例亮點(diǎn)及借鑒

1.本項(xiàng)目由南陽方棗高速公路有限公司（城投公司）作為該項(xiàng)目的建設(shè)單位，以申報(bào)主體的方式參與到專項(xiàng)債券的投資建設(shè)運(yùn)營。根據(jù)該項(xiàng)目法律意見書披露的相關(guān)信息，該項(xiàng)目單位系有效存續(xù)的國有全資企業(yè)且不存在政府隱性債務(wù)，其作為本項(xiàng)目實(shí)施主體，具備申請(qǐng)政府專項(xiàng)債券的主體資格。

針對(duì)同類型項(xiàng)目，可將城投公司作為專項(xiàng)債券的建設(shè)單位，申請(qǐng)使用地方政府專項(xiàng)債券以及銀行貸款，充分發(fā)揮債券資金的杠桿作用。

2.該項(xiàng)目資金來源主要有債券資金、企業(yè)法人項(xiàng)目單位股東注資和銀行貸款。項(xiàng)目依靠車輛通行費(fèi)（政府性基金收入）、廣告收入（專項(xiàng)收入）作為專項(xiàng)債券還本付息的資金來源，以保證項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡。關(guān)注政研君，掌握政策風(fēng)。
針對(duì)同類型項(xiàng)目，可將收入兼有政府性基金收入與專項(xiàng)收入的項(xiàng)目，通過申請(qǐng)使用專項(xiàng)債券與銀行貸款的方式籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。

2、深圳都市圈城際鐵路項(xiàng)目

（1）項(xiàng)目概況

深圳都市圈城際鐵路項(xiàng)目主要包括深大城際、深惠城際、穗莞深城際南延線、深惠城際大鵬支線4條城際線路。

（2）資金籌措

總投資估算額15052397.00萬元，擬申請(qǐng)地方政府專項(xiàng)債2636000.00萬元。2021年已發(fā)行專項(xiàng)債券458800.00萬元；2022年全年計(jì)劃發(fā)行專項(xiàng)債券618000.00萬元；2023年410000.00萬元；2024年523000.00萬元；2025年494000.00萬元；2026年132200.00萬元。資本金以外的資金通過銀行長期貸款等其他融資方式解決。

（3）專項(xiàng)債資金占資本金比例
資本金7526198.00萬元，占比為100%。

（4）收入來源

票務(wù)收入、其他收入、土地開發(fā)收益

（5）案例亮點(diǎn)及借鑒

1.該項(xiàng)目收入來源方面除了票務(wù)收入和其他收入外，還有包含一級(jí)開發(fā)收益與二級(jí)開發(fā)收益的土地開發(fā)收益。
針對(duì)同類型項(xiàng)目，在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目類型，充分挖掘項(xiàng)目收益來源，增強(qiáng)專項(xiàng)債券償還能力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的融資與收益相平衡。

2.為保障債券資金安全，項(xiàng)目主體針對(duì)專項(xiàng)債募集資金開立了專用的銀行監(jiān)管賬戶，實(shí)行分賬管理。同時(shí)，根據(jù)施工進(jìn)度合理規(guī)劃資金使用，建立報(bào)備報(bào)批制度，確保債券資金嚴(yán)格按照募集資金用途使用。

針對(duì)同類型項(xiàng)目，可以設(shè)立專用的銀行監(jiān)管賬戶，分賬管理，并建立嚴(yán)格的制度，加強(qiáng)監(jiān)管。

3.資金籌措方面，該項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券全部作為項(xiàng)目資本金，資本金以外的資金則通過銀行長期貸款等其他融資方式解決。

針對(duì)同類型項(xiàng)目，可采用“專項(xiàng)債券+銀行貸款”即債貸組合的融資方式籌集項(xiàng)目資金，充分發(fā)揮專項(xiàng)債券帶動(dòng)作用和金融機(jī)構(gòu)市場化融資優(yōu)勢(shì)，依法合規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)。

09專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金實(shí)操

（一）實(shí)操難點(diǎn)

1.項(xiàng)目領(lǐng)域限制

根據(jù)財(cái)政部最新要求，專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍為鐵路、收費(fèi)公路、干線和東部地區(qū)支線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供排水、新能源項(xiàng)目、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施、國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施十三大領(lǐng)域。同時(shí)由于專項(xiàng)債作資本金對(duì)項(xiàng)目要求更高，因此長期以重大項(xiàng)目為主，地方相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目儲(chǔ)備不足，導(dǎo)致專項(xiàng)債難以作項(xiàng)目資本金。

2.地方政府相對(duì)保守

目前專項(xiàng)債監(jiān)管比較嚴(yán)格，多數(shù)地方不愿意去嘗試，另一些地方考慮資金償還壓力與地方財(cái)政狀況，覺得沒必要放大杠桿。同時(shí)由于額度多、準(zhǔn)備時(shí)間短，導(dǎo)致地方在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，更傾向于申報(bào)更多項(xiàng)目、獲得更多發(fā)行額度，從而可能會(huì)忽略追求質(zhì)量和項(xiàng)目融資效率。

3.項(xiàng)目操作流程復(fù)雜
專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目審批，需要財(cái)政、發(fā)改等多個(gè)部門協(xié)調(diào)，另外鐵路、機(jī)場等類型項(xiàng)目需要特殊規(guī)劃批復(fù)，項(xiàng)目手續(xù)比較繁雜。

4.項(xiàng)目收益要求高

33號(hào)文對(duì)專項(xiàng)債作為資本金的發(fā)行提出了高要求：“在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債本息后專項(xiàng)收入仍具備融資條件，專項(xiàng)債才可作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但依舊不得超過項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資”?！绊?xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件”。即專項(xiàng)債要作為資本金，其對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收益要在償還專項(xiàng)債本息后仍具備融資條件才可，所以若項(xiàng)目收益全部為政府性基金收入的項(xiàng)目，或收益有較少專項(xiàng)收入，那么項(xiàng)目就不滿足融資條件。

（二）實(shí)操建議

1.符合投資領(lǐng)域

專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目政研君微信公號(hào)。

2.具備良好收益
自身經(jīng)營性收益不充足、依賴土地收入等政府性基金收入來償債的項(xiàng)目，難以獲得市場融資，即使發(fā)行專項(xiàng)債作資本金，提升了項(xiàng)目資本金比例，也僅僅是替代了財(cái)政自有資金的投入，較難起到撬動(dòng)社會(huì)融資的效果。而自身經(jīng)營性收益良好的項(xiàng)目，可發(fā)行專項(xiàng)債，并配套市場融資（銀行項(xiàng)目貸款、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)融資、公司信用類債券），使得專項(xiàng)債資金充分發(fā)揮起杠桿作用。

3.滿足比例要求
專項(xiàng)債用作資本金須滿足兩個(gè)比例要求，一是整體額度把控，以省為單位專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例不得超過25%；二是對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目，須有一定資本金安排，即項(xiàng)目資本金不完全通過專項(xiàng)債資金解決。

4.項(xiàng)目資金籌措、融資有規(guī)劃
在提前做好整體資金籌措安排的基礎(chǔ)上，優(yōu)化專項(xiàng)債用作資本金的規(guī)模、比例、收益分配安排，同時(shí)也便于安排推動(dòng)市場融資。因此，建議在項(xiàng)目可行性研究階段開展對(duì)項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)分析。

5.做好收入分配及分賬管理
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專項(xiàng)債發(fā)行與配套融資實(shí)施工作，提前就各方權(quán)責(zé)進(jìn)行明確、收益做好切分。按照廳字33號(hào)文要求，專項(xiàng)債與配套融資收入應(yīng)做好分賬管理，政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債的專項(xiàng)收入及時(shí)繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理；項(xiàng)目單位在銀行開立監(jiān)管賬戶，將項(xiàng)目可用于償還市場化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶。

10總結(jié)與建議

出于專項(xiàng)債項(xiàng)目的公益性特征，多數(shù)專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目屬于項(xiàng)目償債來源有一定專項(xiàng)收入、但市場融資對(duì)資本金比例要求高的情況，也是發(fā)揮專項(xiàng)債作資本金最大效用的情形，即通過專項(xiàng)債去補(bǔ)足政策要求資本金與市場要求資本金之間的缺口，撬動(dòng)社會(huì)資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中。另外，在專項(xiàng)債作資本金的實(shí)操過程中，建議關(guān)注項(xiàng)目自身經(jīng)營性，提前做好整體投融資規(guī)劃，明確收入分配及分賬管理，并做到項(xiàng)目信息的充分準(zhǔn)確披露。