PPP爭議解決系列

在PPP/特許經(jīng)營協(xié)議糾紛中

政府方在什么情況下

可以“合同目的無法實現(xiàn)”為由

而提前終止項目協(xié)議？

在此情況下

社會資本方是否只能“坐以待斃”

而自擔投入資金損失？

本文將從一起B(yǎng)OT合同糾紛案例出發(fā)

管窺司法實踐中

對因“不能實現(xiàn)合同目的”

而解除PPP/特許經(jīng)營協(xié)議的判斷標準

以及在該法定解除事由成就時

如何確定賠償或補償責任的問題

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一 、裁判要旨

二、案例概覽

1、案涉BOT項目的協(xié)議主體

2、政府方以社會資本方存在先期違約導致合同目的無法實現(xiàn)為由行使法定解除權(quán)而終止案涉協(xié)議

3、政府方與社會資本方因提前終止及終止賠償涉訴

三、裁判規(guī)則解讀

1、PPP/特許經(jīng)營協(xié)議的“合同目的無法實現(xiàn)”如何評判？

2、政府方因合同目的無法實現(xiàn)而行使法定解除權(quán)，社會資本方是否應自擔損失？

四、啟示和建議

一 、裁判要旨

中節(jié)能環(huán)保投資發(fā)展（江西）有限公司與永新縣工業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會合同糾紛案【（2015）吉中民二終字第241號】

PPP/特許經(jīng)營協(xié)議生效后未履行完畢之前，一方當事人不履行協(xié)議約定或履行協(xié)議約定不符合協(xié)議要求，雖項目協(xié)議未明確約定該情形下另一方當事人有權(quán)解除合同，但，該當事人的違約行為已造成合同目的落空的結(jié)果，對方當事人有權(quán)依據(jù)《民法典》第五百六十三條（原《合同法》第九十四條）規(guī)定行使法定解除權(quán)。

在此情況下，政府方依法單方解除PPP/特許經(jīng)營協(xié)議且無其他違約情形的，社會資本方應自擔損失。但因社會資本方的勞動成果還可以再利用，結(jié)合公平原則及節(jié)約資源、減少損失等角度出發(fā)，政府方應當合理地補償社會資本方的實際損失，具體損失金額結(jié)合庭審情況及司法鑒定意見綜合確定。

二、案例概覽

1.案涉BOT項目的協(xié)議主體。

2012年7月30日，就案涉江西永新縣工業(yè)開發(fā)區(qū)污水處理BOT項目，社會資本方中節(jié)能公司與政府方永新縣管委會簽訂了《特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》等案涉協(xié)議，約定：永新縣管委會授予中節(jié)能公司在特許經(jīng)營期30年內(nèi)獨家進行案涉項目實施并取得污水處理服務(wù)費等權(quán)利；電鍍企業(yè)產(chǎn)生的廢水，由電鍍企業(yè)自行處理達標后直接排放，不納入本項目污水收集管網(wǎng)。

2.政府方以社會資本方存在先期違約導致合同目的無法實現(xiàn)為由行使法定解除權(quán)而終止案涉協(xié)議。

中節(jié)能公司自行委托第三方就案涉項目進行了環(huán)評申報，后江西省環(huán)境保護廳出具評估意見，明確“該污水處理廠……主要收集處理永新縣工業(yè)園區(qū)一期、二期規(guī)劃區(qū)域（除電鍍集控區(qū)及皮革產(chǎn)業(yè)園）工業(yè)廢水和生活廢水”。2013年7月至9月，永新縣管委會以中節(jié)能公司單方擅自把皮革污水排除在綜合污水廠污水處理范圍之外，導致合同目的不能實現(xiàn)為由，三次發(fā)函要求解除案涉協(xié)議。

 3.政府方與社會資本方因提前終止及終止賠償涉訴。

永新縣管委會于2013年10月23日向永新縣法院起訴要求解除案涉協(xié)議。中節(jié)能公司認為永新縣管委會解除合同屬單方違約，故反訴要求其賠償因違約行為造成的實際損失費用。

經(jīng)二審法院審理，認定永新縣管委會有權(quán)基于合同目的不能實現(xiàn)而解除案涉協(xié)議，中節(jié)能公司的損失由其自行承擔，但鑒于其勞動成果還可以再利用情況，認定永新縣管委會應當合理地補償其實際損失。

三、裁判規(guī)則解讀

1. PPP/特許經(jīng)營協(xié)議的“合同目的無法實現(xiàn)”如何評判？

（1）本案裁判時側(cè)重違約結(jié)果的嚴重性致使合同目的落空。

本案中，法院認為，案涉協(xié)議已明確約定只將電鍍污水不納入污水處理廠，但中節(jié)能公司未經(jīng)永新縣管委會同意，在項目環(huán)評、報批階段將皮革產(chǎn)業(yè)園的污水排除，事后也未溝通協(xié)調(diào)，而皮革產(chǎn)業(yè)系永新縣工業(yè)園的支柱產(chǎn)業(yè)，這足以導致永新縣管委會處理園區(qū)污水的合同目的不能實現(xiàn)，此系合同不能繼續(xù)履行的根本原因。

就本案而言，法院圍繞政府方是否有權(quán)解除協(xié)議的焦點問題，結(jié)合案涉協(xié)議所明確約定的污水處理范圍、社會資本方前期工作實際履約狀況、爭議問題磋商情況以及項目所在地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，認定社會資本方未將皮革污水納入污水處理范圍導致案涉協(xié)議合同無法實現(xiàn)，即將該行為定性為根本違約，側(cè)重于違約行為的嚴重性。

（2）類案裁判時也以違約結(jié)果的嚴重性足以造成合同目的無法實現(xiàn)而支持守約方行使法定解除權(quán)。

在福建省高級人民法院（2017）閩民終1121號特許經(jīng)營合同糾紛案中，案涉污水處理廠已經(jīng)建成投入運營，但因特許經(jīng)營權(quán)人自身資金問題未繳納電費造成污水處理廠被拉閘停電而停產(chǎn)。法院認為特許經(jīng)營權(quán)人的行為構(gòu)成違約且導致了污水處理廠正常運營的合同目的無法實現(xiàn)，還將嚴重危害社會公共利益和公共安全，因此實施機構(gòu)依法可以單方解除特許經(jīng)營合同。

綜上，法院在認定PPP/特許經(jīng)營協(xié)議“合同目的無法實現(xiàn)”時，判斷的標準是違約結(jié)果的客觀嚴重性，即是否實際剝奪了債權(quán)人的履行利益，使得當事人訂立合同所追求的履行利益不能實現(xiàn)[1]。在PPP/特許經(jīng)營協(xié)議糾紛實務(wù)中，違約結(jié)果的客觀嚴重性，將重點考慮：協(xié)議條款約定、違約行為對合同目的實現(xiàn)的影響程度、違約后果是否能得到補救以及有無繼續(xù)履行之可能等因素。在此基礎(chǔ)上，進一步認定守約方是否滿足行使法定解除權(quán)的實質(zhì)性條件。

 2. 政府方因合同目的無法實現(xiàn)而行使法定解除權(quán)，社會資本方是否應自擔損失？

（1）本案系民事合同糾紛，法院在裁判時基于公平原則等角度，由政府方對社會資本方的實際損失給予合理補償，不支持其他賠償請求。

 本案中，法院認定中節(jié)能公司根本違約行為導致合同被依法解除，永新縣管委會亦不存在其他違約行為，因此中節(jié)能公司的損失應由其自行承擔，永新縣管委會并無賠償損失的法律責任。對于中節(jié)能公司主張永新縣管委會賠償其財務(wù)利息、補償費用的訴訟請求，不予支持。但是，法院認為，基于中節(jié)能公司的勞動成果還可以再利用及永新縣管委會明確表示愿意補償其實際損失，從公平原則及節(jié)約資源、減少損失等角度出發(fā)，永新縣管委會應合理地補償中節(jié)能公司的實際損失。就“實際損失”的具體范圍，由法院根據(jù)司法鑒定意見和當事人舉證質(zhì)證情況予以認定。

 此外，法院還指出，永新縣管委會補償該等損失后，中節(jié)能公司有義務(wù)將已支付對價的勞動成果及相關(guān)原始資料全部移交給永新縣管委會。

 上述案件審理時，法院將特許經(jīng)營合同糾紛認定為民事合同糾紛，且基于社會資本方根本違約而相應適用民事法律規(guī)定，對其投入項目實際損失給予合理補償。

 （2）類案行政合同糾紛中，因社會資本方嚴重違約導致合同目的無法實現(xiàn)的，政府方按其實際損失給予相應補償。

在最高人民法院（2020）最高法行申3732號特許經(jīng)營行政合同糾紛案中，因特許經(jīng)營權(quán)人未能按照協(xié)議約定提交正式圖紙和施工進度計劃的義務(wù)，為此影響了垃圾處理項目建設(shè)的推進，導致未能實現(xiàn)雙方簽訂協(xié)議的目的。據(jù)此，法院認定政府方單方解除案涉特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為合法行政行為。

 在此基礎(chǔ)上，法院基于《行政許可法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，認為該案不存在賠償問題，僅按照實際投入的損失確定補償數(shù)額，支持了特許經(jīng)營權(quán)人前期已實際支出的平整土地、開工儀式、初步設(shè)計評審會、初步設(shè)計費用等。

 綜上，政府方因PPP/特許經(jīng)營協(xié)議“合同目的無法實現(xiàn)”而行使法定解除權(quán)、且不存在其他違約行為的情況下，不論是基于民事合同法律關(guān)系還是行政合同法律關(guān)系，均有可能被判定對社會資本方已經(jīng)實際投入的損失承擔補償責任。

[1] 見最高人民法院民法典貫徹實施工作領(lǐng)導小組 主編《民法典合同編理解與適用（一）》，第639頁，人民法院出版社。

四、啟示和建議

1. 對社會資本方而言

面對政府方提出提前解除PPP/特許經(jīng)營協(xié)議的情況，需結(jié)合合同約定及法律規(guī)定判斷：首先，政府方提出解除合同所依據(jù)的事實情況是否翔實、足以支撐其主張，以及梳理政府方可能存在的違約行為；其次，若存在相關(guān)事實，則需進一步判斷其解除合同的行為是否符合法定或約定的程序；再次，應及時向政府方提出明確的解除異議，提出進一步磋商恢復履約等合理訴求；最后，如經(jīng)協(xié)商無法解決，應當盡快通過訴訟或仲裁方式確認政府方解除行為無效。

 此外，社會資本方在承接PPP/特許經(jīng)營項目時，應當在項目協(xié)議中明確約定提前終止程序及提前終止時合理的終止補償費用的計算公式；在項目履約階段，應對自身為本項目所發(fā)生的各項成本、費用均保有明晰的書面記錄，包括合同、支付憑證及相關(guān)財務(wù)賬冊的記載等。同時，結(jié)合協(xié)議約定，在政府方未支付終止補償費用情況下，暫停移交項目設(shè)施和相關(guān)成果文件、資料。

 2. 對政府方而言

在PPP/特許經(jīng)營項目采購階段，應委托專業(yè)律師團隊等機構(gòu)全面把控項目協(xié)議條款，重點明確政企雙方履約責任邊界條款、政府方單方解除合同情形、提前終止程序及提前終止時合理的終止補償費用計算公式等條款，盡量通過合同約定的形式固定政府方的單方解除權(quán)利。

 當然，若出現(xiàn)社會資本方嚴重違約行為且無糾正履約可能，導致項目合同目的無法實現(xiàn)的，政府方應當“當斷則斷”在法定期限內(nèi)行使法定解除權(quán)，以避免逾期失權(quán)及項目損失進一步擴大。