區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目的底層邏輯

一、區(qū)域綜合開發(fā)的范疇

城市更新、片區(qū)開發(fā)、綜合開發(fā)、EOD、TOD等僅僅是一種項(xiàng)目范疇、領(lǐng)域和類別，并不是一種具體可操作的合作模式或?qū)嵤┠Ｊ剑@些類別的項(xiàng)目區(qū)別并不大，拆開來看，都是一些公益類、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施類以及經(jīng)營性項(xiàng)目的組合和搭配，部分項(xiàng)目可能涉及商住地產(chǎn)或產(chǎn)業(yè)載體開發(fā)的環(huán)節(jié)，大多都需要履行市場化招拍掛程序。筆者將上述項(xiàng)目同意歸納為“區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目”。

其中：

城市更新主要是根據(jù)城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，通過再開發(fā)、改造、拆除重建、整治改善、保護(hù)等方式，優(yōu)化城市空間形態(tài)和功能布局，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推動產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展和歷史文化保護(hù)傳承，實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)動能升級、人口合理聚集、環(huán)境品質(zhì)提升、居住幸福感提高等的系統(tǒng)性工程。

片區(qū)開發(fā)概念最早源于“自然資源部關(guān)于《土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（征求意見稿）公開征求意見的公告”（2020年第72號），是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動。同時在部委相關(guān)文件中，也多見“綜合開發(fā)模式”、“一體化實(shí)施”、“連片開發(fā)”等，有關(guān)片區(qū)開發(fā)的合規(guī)性要點(diǎn)詳見文章《片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目合規(guī)要點(diǎn)！》

“XOD模式”，是TOD（公共交通導(dǎo)向）、EOD(教育設(shè)施導(dǎo)向或生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向）、COD（文化設(shè)施導(dǎo)向）、HOD（綜合醫(yī)療設(shè)施導(dǎo)向）、AOD模式（政府規(guī)劃導(dǎo)向）、SOD模式（社會服務(wù)設(shè)施導(dǎo)向）、POD（城市公園等生態(tài)設(shè)施導(dǎo)向）等在內(nèi)的、滿足現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展多種需求的開發(fā)模式的統(tǒng)稱。XOD是綜合開發(fā)類項(xiàng)目中經(jīng)營屬性最強(qiáng)，最有可能實(shí)現(xiàn)資金自平衡的領(lǐng)域。

諸如上述三類的項(xiàng)目投資內(nèi)容往往包含土地一級整理、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、有一定收入的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、市場化的房地產(chǎn)二級開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和孵化、城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營等。收入來源主要為區(qū)域的土地出讓凈收益、增量財稅收入、非稅收入（行政事業(yè)收費(fèi)）以及運(yùn)營租賃收益、房地產(chǎn)二級開發(fā)收益、物業(yè)管理收益等等。

不論此類項(xiàng)目的合作模式是什么樣的，諸如PPP、BOT、投資人+EPC、股權(quán)合作、附加條件傳統(tǒng)招等，都沒有改變項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)屬性和內(nèi)在邏輯，即項(xiàng)目或區(qū)域本身的收入要能覆蓋掉總投資并實(shí)現(xiàn)合理收益，實(shí)現(xiàn)各方的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并滿足適時退出的需求。這一點(diǎn)不論是站在政府的經(jīng)濟(jì)社會效益還是社會資本的財務(wù)效益以及可持續(xù)角度，都是高度一致的。

二、區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目推進(jìn)難的原因

大部分區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目僅僅依靠產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的稅收和專項(xiàng)收入能夠給到社會資本的部分以及城市運(yùn)營的收入，很難在短期內(nèi)覆蓋投資和實(shí)現(xiàn)收益，這也是為什么綜合開發(fā)沒有專項(xiàng)債和PPP好用的原因，在PPP模式和專項(xiàng)債項(xiàng)目中只是將本應(yīng)在建設(shè)期就即時支付的財政資金分?jǐn)偟捷^長的運(yùn)營期去支付，時間換取了空間，并通過“兩評一案”或“兩案一書”等系統(tǒng)性要件，考慮資金時間價值、機(jī)會成本和影子價格后，去得出項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)價值要優(yōu)于傳統(tǒng)的財政直接支出的結(jié)論。

無法平衡的項(xiàng)目總投資，最終還是要通過土地出讓或者土地商業(yè)開發(fā)的收益來平衡，然而面對國家對地方政府隱性債務(wù)的強(qiáng)監(jiān)管以及國有資本擔(dān)保的重重限制，對賭未來土地出讓收益的項(xiàng)目資金平衡模式，越來越顯得力不從心。主要原因兩個方面：

一是2019年的財金10號文發(fā)布以來，PPP項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，PPP模式與片區(qū)開發(fā)的匹配性發(fā)生了偏差，以通過“兩評一案”論證并納入財政部PPP項(xiàng)目庫的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目基本成為不可能，但是經(jīng)濟(jì)要往前發(fā)展，要保持一定的增速，也不能光靠消費(fèi)來拉動，投資無疑是拉動經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的最有力方式，沒有之一，而投資拉動經(jīng)濟(jì)的核心工作就是打造基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)招商引資和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入目標(biāo)，因此各地政府都在積極探索新的合作模式和發(fā)展路徑，包括不限于政府投資基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、運(yùn)用社會投資人資金等，各種創(chuàng)新模式的片區(qū)開發(fā)應(yīng)運(yùn)而生。

二是對賭未來土地出讓收益極其容易新增地方政府隱性債務(wù)，有關(guān)隱性債務(wù)已在《地方政府隱性債務(wù)的邏輯與界定》一文中已經(jīng)系統(tǒng)闡述，隱性債務(wù)主要五個方面：

1. 在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財政資金償還，以及政府違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。

2. 依靠財政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持的融資，政府出具承諾或擔(dān)保性質(zhì)的文件。

3. 以國有資產(chǎn)為相關(guān)單位和個人融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質(zhì)押。

4. 以公益性資產(chǎn)或儲備土地抵押、質(zhì)押或注入地方國企，以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。

5.  PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等，約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔(dān)其投資本金損失、保證其最低收益。

三、區(qū)域綜合開發(fā)終究還是要靠經(jīng)濟(jì)增量來拉動

地方政府和地方平臺為了推動區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目的進(jìn)展，同時規(guī)避地方政府隱性債務(wù)，矛頭自然指向了房地產(chǎn)二級開發(fā)領(lǐng)域。土地的二級開發(fā)收益是否能夠真的按照預(yù)期實(shí)現(xiàn)將會成為決定項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的國民經(jīng)濟(jì)體量和實(shí)體經(jīng)濟(jì)有力的基礎(chǔ)上的，同時，房地產(chǎn)是對政策變化和市場預(yù)期最敏感的領(lǐng)域之一，極易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，一旦出現(xiàn)供需失衡的狀況，就可能會對整個項(xiàng)目的二級開發(fā)現(xiàn)金流產(chǎn)生致命的影響。

一些地方實(shí)力較強(qiáng)的平臺公司在綜合開發(fā)項(xiàng)目中充當(dāng)著“實(shí)施主體”或“操盤手”的角色，土地由其獲取，開發(fā)收益由其獲得，進(jìn)而反哺到?jīng)]有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資，過程中可能需要其他社會資本給予一定的階段性的權(quán)益性或債務(wù)性資金支持，土地開發(fā)的節(jié)奏也整體上與項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)程相匹配，小步起跑，過程加速，臨門沖刺，通過一些年的努力，實(shí)現(xiàn)了一定區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的落地實(shí)施和滾動發(fā)展，積累了一定的財稅收入，財政收支可持續(xù)發(fā)展，也壯大了地方國有企業(yè)資金、資產(chǎn)和資本，培育了產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)聚集和抱團(tuán)發(fā)展。

但是在實(shí)操中，很多地方平臺公司，還是希望社會資本去兜底拍地、開發(fā)、銷售、運(yùn)營，利用二級開發(fā)的收益反哺基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。房地產(chǎn)究竟能不能撐起一個片區(qū)，并不是幾個概念性規(guī)劃、策劃方案、市場調(diào)研報告就能穿透的，而是需要在實(shí)施過程中，堅持房住不炒的大方向，杜絕拿地行為的“硬著陸”，要順著城市的脈絡(luò)和底蘊(yùn)，尊重地方人文、環(huán)境、要素和資源稟賦，依托惠企政策、營商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等方面，做大國民經(jīng)濟(jì)體量，實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)實(shí)業(yè)的良性發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)人口、資本、資源的優(yōu)化配置，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的兩條增長曲線的耦合。只有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體量和產(chǎn)業(yè)競爭力才是區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目能夠高質(zhì)量平穩(wěn)發(fā)展的根基。