區(qū)域綜合開發(fā)項目的底層邏輯

一、區(qū)域綜合開發(fā)的范疇

城市更新、片區(qū)開發(fā)、綜合開發(fā)、EOD、TOD等僅僅是一種項目范疇、領(lǐng)域和類別，并不是一種具體可操作的合作模式或?qū)嵤┠Ｊ?，這些類別的項目區(qū)別并不大，拆開來看，都是一些公益類、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施類以及經(jīng)營性項目的組合和搭配，部分項目可能涉及商住地產(chǎn)或產(chǎn)業(yè)載體開發(fā)的環(huán)節(jié)，大多都需要履行市場化招拍掛程序。筆者將上述項目同意歸納為“區(qū)域綜合開發(fā)項目”。

其中：

城市更新主要是根據(jù)城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，通過再開發(fā)、改造、拆除重建、整治改善、保護等方式，優(yōu)化城市空間形態(tài)和功能布局，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推動產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展和歷史文化保護傳承，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)動能升級、人口合理聚集、環(huán)境品質(zhì)提升、居住幸福感提高等的系統(tǒng)性工程。

片區(qū)開發(fā)概念最早源于“自然資源部關(guān)于《土地征收“成片開發(fā)”標準（試行）》（征求意見稿）公開征求意見的公告”（2020年第72號），是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動。同時在部委相關(guān)文件中，也多見“綜合開發(fā)模式”、“一體化實施”、“連片開發(fā)”等，有關(guān)片區(qū)開發(fā)的合規(guī)性要點詳見文章《片區(qū)開發(fā)項目合規(guī)要點！》

“XOD模式”，是TOD（公共交通導(dǎo)向）、EOD(教育設(shè)施導(dǎo)向或生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向）、COD（文化設(shè)施導(dǎo)向）、HOD（綜合醫(yī)療設(shè)施導(dǎo)向）、AOD模式（政府規(guī)劃導(dǎo)向）、SOD模式（社會服務(wù)設(shè)施導(dǎo)向）、POD（城市公園等生態(tài)設(shè)施導(dǎo)向）等在內(nèi)的、滿足現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展多種需求的開發(fā)模式的統(tǒng)稱。XOD是綜合開發(fā)類項目中經(jīng)營屬性最強，最有可能實現(xiàn)資金自平衡的領(lǐng)域。

諸如上述三類的項目投資內(nèi)容往往包含土地一級整理、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目、有一定收入的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目、市場化的房地產(chǎn)二級開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和孵化、城市基礎(chǔ)設(shè)施的運營等。收入來源主要為區(qū)域的土地出讓凈收益、增量財稅收入、非稅收入（行政事業(yè)收費）以及運營租賃收益、房地產(chǎn)二級開發(fā)收益、物業(yè)管理收益等等。

不論此類項目的合作模式是什么樣的，諸如PPP、BOT、投資人+EPC、股權(quán)合作、附加條件傳統(tǒng)招等，都沒有改變項目本身的經(jīng)濟屬性和內(nèi)在邏輯，即項目或區(qū)域本身的收入要能覆蓋掉總投資并實現(xiàn)合理收益，實現(xiàn)各方的經(jīng)濟目標并滿足適時退出的需求。這一點不論是站在政府的經(jīng)濟社會效益還是社會資本的財務(wù)效益以及可持續(xù)角度，都是高度一致的。

二、區(qū)域綜合開發(fā)項目推進難的原因

大部分區(qū)域綜合開發(fā)項目僅僅依靠產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的稅收和專項收入能夠給到社會資本的部分以及城市運營的收入，很難在短期內(nèi)覆蓋投資和實現(xiàn)收益，這也是為什么綜合開發(fā)沒有專項債和PPP好用的原因，在PPP模式和專項債項目中只是將本應(yīng)在建設(shè)期就即時支付的財政資金分攤到較長的運營期去支付，時間換取了空間，并通過“兩評一案”或“兩案一書”等系統(tǒng)性要件，考慮資金時間價值、機會成本和影子價格后，去得出項目經(jīng)濟價值要優(yōu)于傳統(tǒng)的財政直接支出的結(jié)論。

無法平衡的項目總投資，最終還是要通過土地出讓或者土地商業(yè)開發(fā)的收益來平衡，然而面對國家對地方政府隱性債務(wù)的強監(jiān)管以及國有資本擔(dān)保的重重限制，對賭未來土地出讓收益的項目資金平衡模式，越來越顯得力不從心。主要原因兩個方面：

一是2019年的財金10號文發(fā)布以來，PPP項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出，PPP模式與片區(qū)開發(fā)的匹配性發(fā)生了偏差，以通過“兩評一案”論證并納入財政部PPP項目庫的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目基本成為不可能，但是經(jīng)濟要往前發(fā)展，要保持一定的增速，也不能光靠消費來拉動，投資無疑是拉動經(jīng)濟前進的最有力方式，沒有之一，而投資拉動經(jīng)濟的核心工作就是打造基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套，進而實現(xiàn)招商引資和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入目標，因此各地政府都在積極探索新的合作模式和發(fā)展路徑，包括不限于政府投資基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、運用社會投資人資金等，各種創(chuàng)新模式的片區(qū)開發(fā)應(yīng)運而生。

二是對賭未來土地出讓收益極其容易新增地方政府隱性債務(wù)，有關(guān)隱性債務(wù)已在《地方政府隱性債務(wù)的邏輯與界定》一文中已經(jīng)系統(tǒng)闡述，隱性債務(wù)主要五個方面：

1. 在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財政資金償還，以及政府違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。

2. 依靠財政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持的融資，政府出具承諾或擔(dān)保性質(zhì)的文件。

3. 以國有資產(chǎn)為相關(guān)單位和個人融資進行抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質(zhì)押。

4. 以公益性資產(chǎn)或儲備土地抵押、質(zhì)押或注入地方國企，以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。

5.  PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等，約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔(dān)其投資本金損失、保證其最低收益。

三、區(qū)域綜合開發(fā)終究還是要靠經(jīng)濟增量來拉動

地方政府和地方平臺為了推動區(qū)域綜合開發(fā)項目的進展，同時規(guī)避地方政府隱性債務(wù)，矛頭自然指向了房地產(chǎn)二級開發(fā)領(lǐng)域。土地的二級開發(fā)收益是否能夠真的按照預(yù)期實現(xiàn)將會成為決定項目成敗的關(guān)鍵因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的國民經(jīng)濟體量和實體經(jīng)濟有力的基礎(chǔ)上的，同時，房地產(chǎn)是對政策變化和市場預(yù)期最敏感的領(lǐng)域之一，極易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，一旦出現(xiàn)供需失衡的狀況，就可能會對整個項目的二級開發(fā)現(xiàn)金流產(chǎn)生致命的影響。

一些地方實力較強的平臺公司在綜合開發(fā)項目中充當著“實施主體”或“操盤手”的角色，土地由其獲取，開發(fā)收益由其獲得，進而反哺到?jīng)]有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資，過程中可能需要其他社會資本給予一定的階段性的權(quán)益性或債務(wù)性資金支持，土地開發(fā)的節(jié)奏也整體上與項目實施的進程相匹配，小步起跑，過程加速，臨門沖刺，通過一些年的努力，實現(xiàn)了一定區(qū)域內(nèi)項目的落地實施和滾動發(fā)展，積累了一定的財稅收入，財政收支可持續(xù)發(fā)展，也壯大了地方國有企業(yè)資金、資產(chǎn)和資本，培育了產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)聚集和抱團發(fā)展。

但是在實操中，很多地方平臺公司，還是希望社會資本去兜底拍地、開發(fā)、銷售、運營，利用二級開發(fā)的收益反哺基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。房地產(chǎn)究竟能不能撐起一個片區(qū)，并不是幾個概念性規(guī)劃、策劃方案、市場調(diào)研報告就能穿透的，而是需要在實施過程中，堅持房住不炒的大方向，杜絕拿地行為的“硬著陸”，要順著城市的脈絡(luò)和底蘊，尊重地方人文、環(huán)境、要素和資源稟賦，依托惠企政策、營商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等方面，做大國民經(jīng)濟體量，實現(xiàn)實體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)實業(yè)的良性發(fā)展，逐步實現(xiàn)人口、資本、資源的優(yōu)化配置，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場與實體經(jīng)濟的兩條增長曲線的耦合。只有強大的經(jīng)濟體量和產(chǎn)業(yè)競爭力才是區(qū)域綜合開發(fā)項目能夠高質(zhì)量平穩(wěn)發(fā)展的根基。