政府投資建設(shè)項目EPC模式，投資控制難在哪兒？

政府投資建設(shè)項目實際實施的效果看，由于前期工作深度、建設(shè)管理、造價控制程序及合同計價、計量條款等與EPC模式不相適應(yīng)，發(fā)包人建設(shè)管理難度大，尤其是投資控制困難已成為EPC模式十分突出的短板。

難點一：工程造價控制程序不利于節(jié)約工程投資

由于工程造價控制程序不同，國際上通常投資越節(jié)約則承包人獲利越大，而國內(nèi)則越增加投資承包人獲利越大。根據(jù)2017年FIDIC正式發(fā)布的《設(shè)計-采購-施工與交鑰匙項目合同條件》，國際上EPC模式建設(shè)主要風(fēng)險由承包人承擔(dān)，承包人對項目的“設(shè)計、采購、施工”整個過程負(fù)總責(zé)，發(fā)包人依托合同價進(jìn)行支付及結(jié)算，給與承包人較大的工作自由，但強(qiáng)調(diào)通過嚴(yán)格的竣工驗收對項目的實施總過程進(jìn)行事后監(jiān)督。對承包人而言，在發(fā)包人需求和承包人總收入不變的情況下，節(jié)約投資就是降低成本，因此，越節(jié)約投資承包人獲利越大。

國內(nèi)由于發(fā)包人擔(dān)心估算投資或概算不準(zhǔn)確造成財政資金浪費(fèi)，或受地方政策、財政資金計量支付等制約，常常在簽訂EPC合同后，再依據(jù)審定的施工圖預(yù)算（結(jié)合承包人投標(biāo)下浮率）調(diào)整合同價款。雖然合同條款已要求預(yù)算不得超出審定的概算及最高投標(biāo)限價中的工程費(fèi)用，但是由于預(yù)算成為承包人的收入和工程價款結(jié)算的關(guān)鍵，無論采用總價合同還是單價合同，承包人編制的施工圖預(yù)算越高，其期望收入就越高。也就是說，越是增加投資承包人獲利就越大。

從EPC模式實踐情況看，承包人進(jìn)行施工圖設(shè)計和預(yù)算編制時，不會真正落實發(fā)包人關(guān)于設(shè)計方案和施工方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選及經(jīng)濟(jì)優(yōu)化的要求，即使是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)優(yōu)化，也是偏向于節(jié)約承包人的成本而不是偏向于更好滿足功能需求。一方面，承包人編制的預(yù)算普遍超出概算和最高投標(biāo)限價中的工程費(fèi)用，以致發(fā)包人投資控制比較困難；另一方面，承包人宣稱投資估算或概算某些造價指標(biāo)過低，要求調(diào)整限額設(shè)計控制指標(biāo)，迫使發(fā)包人在某些具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)部設(shè)計上做出讓步，從而達(dá)到增加承包人收入或降低承包人成本的目的。

難點二：承包人設(shè)計方處于從屬地位，發(fā)包人設(shè)計管理難度大，限額設(shè)計目標(biāo)難以落到實處

國際上設(shè)計處于主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)和充分發(fā)揮設(shè)計在整個工程建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用，這有利于項目建設(shè)方案的不斷優(yōu)化，確保設(shè)計與施工深度融合，能有效克服設(shè)計、采購、施工相互制約和相互脫節(jié)的矛盾，激發(fā)工程建設(shè)的科技創(chuàng)新，這也是EPC模式的基本優(yōu)勢。

目前，我國尚未建立起符合EPC模式的發(fā)展要求的項目組織結(jié)構(gòu)和管理體系，真正涵蓋設(shè)計、施工全過程的企業(yè)很少，施工單位不懂設(shè)計，設(shè)計單位在施工和項目管理上普遍缺乏經(jīng)驗，EPC模式基本上是以施工單位牽頭與設(shè)計單位組成的聯(lián)合體形式，項目實際組織管理仍停留在傳統(tǒng)模式，依舊按照傳統(tǒng)組織方式和習(xí)慣運(yùn)行，承包人內(nèi)部設(shè)計、采購和施工業(yè)務(wù)仍然相互脫節(jié)。而且設(shè)計方常常處于弱勢地位，為能拿到EPC設(shè)計業(yè)務(wù)，有時甚至不惜降低姿態(tài)求助于潛在的施工方投標(biāo)人。

這種情況下，承包人的設(shè)計方受制于施工方，造成發(fā)包人設(shè)計管理難度大，限額設(shè)計目標(biāo)難以落到實處；而且設(shè)計方會迎合施工方要求，超標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過度設(shè)計，按照不經(jīng)濟(jì)的施工組織方案調(diào)整設(shè)計內(nèi)容，編制施工圖設(shè)計和預(yù)算嚴(yán)重滯后，給發(fā)包人造成投資控制、進(jìn)度和工作程序等方面的壓力。例如，EPC模式普遍存在地基及基礎(chǔ)、地下室等工程費(fèi)用占比過高，大量采用不常用的材料和設(shè)備，抹灰及裱糊工程層次過多，工法和臨時工程方案不經(jīng)濟(jì)（常見于圍蔽、便橋、便道、預(yù)制及預(yù)拼場地、支撐及支護(hù)結(jié)構(gòu)、圍堰）等。設(shè)計方受施工方制約，造成發(fā)包人限額設(shè)計目標(biāo)難以順利實現(xiàn)，使得EPC模式的優(yōu)越性難以充分發(fā)揮。

難點三：發(fā)包人工程變更管理難度大

客觀上，由于EPC模式項目在獲批可行性研究報告或初步設(shè)計后招標(biāo)，設(shè)計方案還比較粗略，建設(shè)環(huán)境摸查還不夠深入（如地質(zhì)條件、外接水源、外接電源、外接氣源、污水排放等），用地、規(guī)劃、報批報建、征地拆遷等前期手續(xù)還不夠完善，產(chǎn)權(quán)（或使用）單位的使用需求還不夠具體，在施工圖設(shè)計階段，受建設(shè)環(huán)境條件、使用需求及設(shè)計圖紙審批等的影響，項目普遍存在施工圖與原方案不完全一致的情況，因此，發(fā)包人要求承包人按照合同價格和工期等條款履約比較困難。承包人會以招標(biāo)文件未包括或未明確為由提出工程變更要求，給發(fā)包人工程變更管理造成壓力。上述情況表明，如果發(fā)包人不能在招標(biāo)前預(yù)先對工程變更進(jìn)行分類和有效控制，就會在工程實施時面臨造價控制困難或工程推進(jìn)不順利的局面。

主觀上，承包人為爭取更多利益，會在確保其編制的概算或預(yù)算足額的情況下，利用發(fā)包人招標(biāo)時未明確的細(xì)部功能需求或具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的空間，采取較為簡化的功能或較低的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計，導(dǎo)致發(fā)包人在工程實施過程中細(xì)化功能需求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時發(fā)生工程變更。此外，承包人出具的設(shè)計圖紙可能存在缺陷，例如不滿足設(shè)計規(guī)范或不符合報批報建要求、各專業(yè)設(shè)計圖紙相互不一致、設(shè)計內(nèi)容殘缺、不滿足發(fā)包人既定的功能或標(biāo)準(zhǔn)等，由此產(chǎn)生工程變更。

目前，政府投資建設(shè)項目EPC模式工程變更還普遍存在報批嚴(yán)重滯后、未審批已實施的情況。由于招標(biāo)時項目僅獲批可行性研究報告或初步設(shè)計，缺少詳細(xì)的工程量清單，受傳統(tǒng)模式影響，實際已標(biāo)價工程量清單需要在預(yù)算評審后，結(jié)合承包人所報的下浮率計算確定，參建單位習(xí)慣于在確定已標(biāo)價工程量清單之后才編審工程變更價款。但是，由于EPC模式能實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段有序交叉，一些工期緊的項目往往出現(xiàn)“邊設(shè)計、邊報批、邊施工”的情況，在工程開工后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)沒有出齊設(shè)計圖紙，導(dǎo)致概預(yù)算評審工作嚴(yán)重滯后，一些變更事由早已出現(xiàn)，為滿足工程進(jìn)度要求，這些變更在未審批的情況下不得已而實施。

難點四：與傳統(tǒng)模式相比較，發(fā)包人預(yù)算造價控制難度大

EPC招標(biāo)時，由于前期手續(xù)不夠完善、建設(shè)環(huán)境條件不夠具體，工程勘察（詳勘）及施工圖設(shè)計尚未開展，報批報建尚未全部完成，投標(biāo)人難以準(zhǔn)確合理測算工程造價，與傳統(tǒng)模式相比風(fēng)險因素較高，因此，承包人所報投標(biāo)下浮率普遍較低。另一方面，EPC模式預(yù)算及結(jié)算價格普遍偏高。

傳統(tǒng)模式施工圖預(yù)算由設(shè)計單位編制，最高投標(biāo)限價由造價咨詢單位編制，臨時設(shè)施按照常規(guī)施工方案編制，已標(biāo)價工程量清單中的綜合單價及人工、材料、設(shè)備、施工機(jī)具均通過公開競價確定，而EPC模式施工圖及預(yù)算均由承包人編制，預(yù)算編審均依據(jù)相關(guān)計量計價規(guī)范、定額和信息價，無需市場競價，且承包人全程參與，由于涉及承包人的利益，缺少定額的施工工藝、缺少信息價格的材料設(shè)備承包人則盡可能抬高價格，甚至一些材料設(shè)備市場已被承包人鎖定，無法有效進(jìn)行市場詢價，造成定價困難。因此，發(fā)包人工程預(yù)算管理難度大，預(yù)算審定價普遍偏高。且在承包人投標(biāo)下浮率較低的情況下，以預(yù)算價為基數(shù)結(jié)合承包人投標(biāo)下浮率下浮后的實際合同價款也普遍偏高。