防控政府隱性債背景下—片區(qū)開發(fā)投融資模式的思考

狹義的片區(qū)開發(fā)指的是針對相對成片的較大規(guī)模區(qū)域的整體開發(fā)工作，包括土地一級開發(fā)（土地平整、市政基礎(chǔ)設(shè)施）和二級開發(fā)（商業(yè)及公用事業(yè)項目）。

廣義的片區(qū)開發(fā)則包括了片區(qū)的戰(zhàn)略定位、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以及片區(qū)投融資運作、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運營管理等內(nèi)容。

通過片區(qū)及周邊一體化規(guī)劃，構(gòu)建區(qū)域現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)集群化、環(huán)境生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展，對區(qū)域內(nèi)土地資源的價值進(jìn)行再挖掘，對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動和生活方式進(jìn)行更高效率和更高品位的重新安排和組織，改善區(qū)域面貌，提升區(qū)域綜合形象。

片區(qū)開發(fā)往往資金需求大，是地方政府最缺錢的項目，全靠政府的財政資金很難落實，但當(dāng)有社會資本或是城投公司參與進(jìn)來時，最怕觸及的便是新增政府隱債這條紅線。

基于此，本文秉承防控隱債風(fēng)險、項目分類分包、充分利用專項債3個原則，提出了片區(qū)開發(fā)投融資模式設(shè)計思路。

1、防控政府隱債對片區(qū)開發(fā)投融資模式提出的要求

2022年以來財政部分別于5月、7月連續(xù)兩次通報了16起隱債問責(zé)案例，主要圍繞新增隱債和化債不實問題，表明了財政部在日常監(jiān)管中遏制隱性債務(wù)增量的堅決態(tài)度。這其中，地方城投融資投向幾乎均為應(yīng)由財政資金覆蓋的純公益性項目，為了防控新增政府隱債，在片區(qū)開發(fā)投融資模式設(shè)計過程中從項目策源、項目類型和最終項目資金來源三方面進(jìn)一步拆解注意點：

1、項目是否由政府決策上馬？

2、項目是否為純公益性項目？

3、最終項目資金來源是否來源于政府財政資金？主要指債務(wù)、融資的還款或者付費責(zé)任最終會不會導(dǎo)致政府拿錢來支出，導(dǎo)致財政資金流出（包括土地出讓金作為還款來源）。

如若三條均有涉及，該項目融資又來源于除財政資金以外的其他方，則通常會被認(rèn)定為隱債。因此，在片區(qū)開發(fā)項目無法作為一個整體來進(jìn)行專項債包裝的前提下，片區(qū)開發(fā)投融資一定要對項目進(jìn)行拆解式設(shè)計。

2、片區(qū)開發(fā)投融資模式設(shè)計

在符合片區(qū)總體規(guī)劃的前提下，根據(jù)目標(biāo)片區(qū)內(nèi)各子項目所屬行業(yè)、項目特點及開發(fā)時序等因素，將片區(qū)開發(fā)項下各子項目進(jìn)行分類、分區(qū)、打包處理，分階段逐步開發(fā)、安排資金投入。可按如下三類項目包來處理：

（一）專項債發(fā)行項目包

2022年我國穩(wěn)增長壓力較大，消費在局部疫情的多輪沖擊之下動能較弱，出口受海外需求回落影響增速放緩。從2021年下半年開始，一般公共預(yù)算支出明顯發(fā)力，專項債發(fā)行提速，成為政策重點支持的合規(guī)融資方式，片區(qū)開發(fā)第一步應(yīng)當(dāng)是盡可能利用這部分資金，拆出能包裝成專項債的項目，申報專項債。

符合政府專項債認(rèn)定的項目需是有一定收益的公益性項目，以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源。包括片區(qū)開發(fā)建設(shè)中的天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等，如若片區(qū)開發(fā)中包含產(chǎn)業(yè)園項目，也可考慮以產(chǎn)業(yè)園整體申報專項債券。比如，河北廊坊市2022年5月27日發(fā)行了110億元專項債券，從項目建設(shè)內(nèi)容看，此次專項債券資金用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所占比重高達(dá)80%。

可由地方城投作為片區(qū)內(nèi)所有政府專項債的包裝發(fā)行主體。其一，承接專項債項目的城投公司有更加便利的融資來源，政策鼓勵銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)為專項債券項目提供融資支持，有助于加強(qiáng)后續(xù)融資和持續(xù)經(jīng)營能力，補(bǔ)齊專項債難以覆蓋部分。

其二，此類城投公司后期獲得政府支持的可能性較大，專項債項目大多屬于地方上的重大建設(shè)項目，投資規(guī)模大，項目周期長，技術(shù)要求高，對城投公司的資質(zhì)也有一定要求，具有很高的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

其三，為城投公司后續(xù)獲取項目運營權(quán)提供便利，城投公司如果作為重大項目的專項債發(fā)行主體，在項目建設(shè)完成后更易爭取到相應(yīng)的特許經(jīng)營權(quán)，可與政府簽訂服務(wù)協(xié)議進(jìn)一步包裝成企業(yè)現(xiàn)金流項目。

需要注意的是，此部分項目申請專項債后，在配套的資金方面需考慮城投公司的融資能力，否則影響專項債的后續(xù)使用。

（二）財政代建項目包

將純公益性項目嚴(yán)格交由財政資金解決，城投公司可參與項目前期代建。針對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施等純公益性項目，由政府部門作為項目建設(shè)單位，委托地方城投進(jìn)行項目代建，建議城投公司與政府通過代建協(xié)議明確支出責(zé)任，防控隱債風(fēng)險。

該類項目需列入財政預(yù)算，通過財政性資金進(jìn)行項目建設(shè)，部分情況下可與專項債申報結(jié)合實施。

（三）片區(qū)開發(fā)其他項目包

片區(qū)開發(fā)剩余項目可整體打包采用“授權(quán)經(jīng)營+聯(lián)合開發(fā)”模式，該部分項目包應(yīng)最大可能實現(xiàn)自平衡運作。此種模式下，可以實現(xiàn)政府“以收定支、見貨付費、按效付款”，片區(qū)“滾動開發(fā)、合規(guī)開發(fā)”。

項目操作具體流程如下：

1、地方政府通過招標(biāo)等合規(guī)的競爭性方式，授予城投公司特許經(jīng)營權(quán)，封閉經(jīng)營片區(qū)開發(fā)項目；招標(biāo)前，需明確后期會成立項目公司來投資、建設(shè)、運營；

2、城投公司通過競爭性方式，確定社會投資人；

3、城投公司與社會投資人成立合資項目公司；

4、項目公司與城投公司簽訂投資合作協(xié)議，負(fù)責(zé)片區(qū)的整體開發(fā)；

5、項目公司按需可利用后續(xù)經(jīng)營收入向金融機(jī)構(gòu)融資；

6、項目公司進(jìn)行投資建設(shè)和營商環(huán)境營造；

7、工程建設(shè)后進(jìn)行土地出讓，地方財政獲得土地出讓金、稅收等收益；項目公司獲得經(jīng)營項目收益；

8、地方財政部門根據(jù)經(jīng)營績效向城投公司支付特許經(jīng)營服務(wù)費和績效獎補(bǔ)；

9、城投公司向項目公司支付工程費用和績效獎補(bǔ)；

10、項目公司利用工程費用和運營收益償還金融機(jī)構(gòu)貸款。

該模式在一定程度上防控政府隱性債務(wù)風(fēng)險，符合政府支出遵循“以收定支”原則，首年投資由項目公司資本金投入，當(dāng)年掛牌相應(yīng)的土地，政府根據(jù)項目當(dāng)年的財稅收入，制定下一年度的委托經(jīng)營費和績效獎補(bǔ)支出預(yù)算，逐年滾動，封閉運行，不延期支付，不增加政府隱性債務(wù)。

片區(qū)開發(fā)項目在前期策劃時，需要政府聯(lián)合地方城投、投資人以及銀行等金融機(jī)構(gòu)提前介入?yún)⑴c項目規(guī)劃設(shè)計，對合作片區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局，并識別、分類、整理及包裝各子項目，盡可能讓片區(qū)開發(fā)投融資過程更合法、合規(guī)、合理，以便于資金籌措與落實，實現(xiàn)可持續(xù)良性運作。